CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E TENDÊNCIAS À LUZ DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

Maria Coeli Simões Pires

Advogada, doutora em Direito pela UFMG e professora de Direito Administrativo da Facul- dade de Direito da UFMG.

Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira

Advogado com atuação na área do Direito Público.

Sumário

1 Introdução. 2 Origem e evolução histórica do controle. 3 Conceito. 4 Classificação. 4.1 Con-

trole jurisdicional. 4.2 Controle interno. 4.3 Controle externo exercido pelo Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas. 4.4 Controle popular. 5 Tendências atuais. 6 Conclusão. 7 Referências bibliográficas.

1 – Introdução

O controle da Administração Pública, temática construída sob inspiração da filosofia liberal e, para muitos, exaurida no âmbito do Estado Social, ressurge hoje à luz de novos paradigmas e volta a despertar interesse entre os estudiosos do Direito Administrativo, porém agora deixando-se de lado a legalidade estrita e o positivismo jurídico característicos do final do século XIX e início do século XX. Sob a égide do Estado Democrático de Direito, norteado por um conjunto mais amplo de princípios, é possível verificar a insuficiência da concepção de controle estruturada sobre os pilares da legalidade e da divisão do exercício do poder, demandando-se a revisão de sua base de sustentação teórica, para torná-la consentânea com as novas matrizes do Estado pós-positivista.

O presente estudo inicia-se pelo delineamento histórico da matéria, que surge, de forma embrionária, na Idade Antiga e experimenta avanços e retrocessos até a sua consolidação, ocorrida ao influxo do paradigma liberal, com a consagração da teoria da tripartição dos poderes e a instalação dos Estados de Direito.

Enfatizada a historicidade da função, procura-se traçar o conceito de controle, partindo-se de suas raízes etimológicas, passando-se por sua tradicional acepção técnico-jurídica – consagrada no Direito brasileiro por Miguel Seabra Fagundes – até chegar-se à análise, sob a ótica da atual doutrina, das normas basilares dos regimes aplicáveis aos modelos contidos na matriz constitucional: controle interno, controle jurisdicional, controle externo exercido pelo Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas e controle popular.

Na seqüência, o artigo aponta, em rápidas pinceladas, as grandes tendências no tratamento da matéria, e apresenta conclusões, provisórias e incertas, no quadro de amplas mudanças ocorridas, notadamente, no campo do Direito Administrativo.

2 – Origem e evolução histórica do controle

Remotas são as origens dos mecanismos que hoje se afiguram como formas de controle e fiscalização das atividades administrativas do Estado. Sua história – pontuada por avanços e retrocessos – vem desde a criação dos primeiros Estados,1 momento em que traços embrionários ou pressupostos sócio-jurídicos já se faziam presentes e podiam ser colhidos do Código de Manu, do Eclesiastes do Rei Salomão e dos escritos romanos de Plínio e Cícero.2

Conforme descreve Pinto Ferreira, há relatos históricos de que em Atenas subsistia

uma Corte de Contas constituída por dez oficiais, eleitos anualmente pela Assembléia Popular, encarregada de fiscalização das contas públicas: perante ela compareciam arcontes, senadores, embaixadores, sacerdotes, comandantes de galeras, a fim de prestarem contas do dinheiro recebido e gasto, justificando suas despesas.3

Roma se insere na história da instituição do controle por meio da criação dos cargos de Tabulari e Numerarii, cujos titulares atuavam como verificadores de contas, assistindo os magistrados no exercício de suas atividades, apurando a responsabilidade do Senado e dos agentes públicos. Tais núcleos funcionais se consolidaram nos Códigos Justinianos, pelos quais se deu o estabelecimento de uma estrutura de controle unificada para todo o Império.

Dos estertores da Idade Antiga irrompe o longo período abrangido pela Idade Média, a noite de mil anos, que se estendeu de 476 d.C., até aproximadamente 1453, ano em que Constantinopla foi tomada pelos turcos.4

Nesse período histórico, mais precisamente entre os séculos IX e XII, estruturam-se os sistemas feudais, sob cuja égide os mecanismos de controle administrativo experimentam notório enfraquecimento e retrocesso, consectários da redução de sua utilidade ante a fragmentação do Império Romano e a difusão de pequenos estados. Na seqüência, observar-se-á a quase supressão das formas de controle hauridas na Antigüidade, em face da centralização do poder nas mãos dos monarcas e da instauração dos Estados absolutistas.

Com o advento do absolutismo, ganhou guarida o brocardo latino segundo o qual o que aprouve ao príncipe tem força de lei.5 O soberano concentrava todos os poderes, insubmisso a qualquer controle. O governante não era representante ou delegado de ninguém, já que se atribuía a direito divino a legitimidade da posição absoluta do monarca. Por isso mesmo, somente a Deus devia o príncipe justificar seus atos, não possuindo qualquer súdito o direito de interferir no funcionamento do governo ou contrastar a vontade onipotente daquele, materializada na máxima romana quod principi placuit legis habet vigorem, e posteriormente na despótica expressão de Luís XIV, L’État c’est moi.

Em aparente assintonia, observa-se, nesse corte histórico, a estruturação de tribunais de contas, criados em praticamente todos os reinos. O Império Austríaco funda, em 1661, a sua câmara de contas; em 1714, Frederico I, da Prússia, estabelece igual instituição nos seus domínios; em 1767, o Rei da Espanha, Carlos III, transplanta para os seus domínios no ultramar o Tribunal Maior de Contas, sediado em Buenos Aires.6

É de se esclarecer, entretanto, que a criação de tais órgãos não se inspira em um ideal de instrumentalização de possível controle institucional sobre os atos do governo; ao revés, atende a apelos da própria onipotência. Desse modo, os primeiros tribunais de contas eram mecanismos de fiscalização intimamente atrelados ao monarca, criados segundo o desiderato de prover e efetivar a ingerência deste último em todas as instâncias da estruturação administrativa dos reinos e territórios colonizados.

Em seu magistério, José Cretella Júnior confirma tal entendimento, ao aduzir, à guisa de exemplo, que, no Brasil-Colônia, atrelado aos desígnios da monarquia portuguesa,

a concentração de todos os poderes na pessoa do Monarca excluía (…) a intervenção de qualquer autoridade em matéria de ação governamental. Não era assim possível um verdadeiro controle administrativo, porque o monarca sempre dizia a última palavra. A magistratura (à semelhança do que ocorria com as citadas câmaras e tribunais de contas) era simples instrumento dócil do soberano que podia, a seu arbítrio, avocar a si qualquer causa pendente de solução, decidindo-a imediata e irremediavelmente de acordo com sua vontade.7

Não obstante isso, na segunda metade do século XVIII, desponta o Estado burguês ou Estado de Direito, nascido da reação aos arbítrios absolutistas, fruto das Revoluções Inglesa, Americana e Francesa, cujos ideais se contrapuseram ao velho regime, rompendo com as concepções e paradigmas anteriores.

O Estado de Direito materializa-se sob forte influência dos princípios doutrinários traçados por Montesquieu, consagrados na obra L’esprit de Lois,8 de 1748; assenta-se nos pilares da legalidade e da separação de Poderes, extremada sobretudo na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, oriunda da Revolução Francesa, que, a despeito das contribuições dos demais movimentos revolu-

cionários erigidos no seio da Europa Continental, teve por mérito difundir pelo mundo os seus preceitos de liberdade, igualdade e fraternidade.

É de se observar que a separação ou distribuição funcional do Poder estatal entre o Executivo, o Legislativo e o Judiciário foi também propugnada por John Locke, que se reportava, ainda, à necessidade de um quarto poder legitimado para o exercício da prerrogativa de promover o bem comum nas hipóteses de omissão ou lacuna da lei.9

Sob essa nova atmosfera, arrimados em sólida doutrina, firmaram-se os alicerces do controle da Administração. Conforme acentua Hely Lopes Meirelles, na França pós-revolucionária

a tripartição das funções do Estado em executivas, legislativas e judiciais veio ensejar a especialização das atividades do governo e dar independência aos órgãos incumbidos de realizá-las,10

sistema em que o Executivo opera dentro em limites traçados pelo Legislativo, sob a vigilância do Judiciário,11 consoante lição de Caio Tácito.

Segundo assevera Paulo Bonavides, o

princípio da separação de poderes teve também excelente acolhida na obra do filósofo alemão Kant, que enalteceu sobretudo o aspecto ético da teoria, elevando os poderes à categoria de dignidades, pessoas morais, em relação de coordenação (potestas coordenatae), sem sacrifício da vontade geral una. Conforme revela o citado jurista, insistindo na majestade dos três poderes, sempre postos numa alta esfera de valoração ética, Kant afirma que o legislativo é irrepreensível, o executivo irresistível e o judiciário inapelável.12

No influxo dessas idéias, a figura do súdito ganha nova conformação, em face do surgimento dos primeiros direitos públicos subjetivos, oriundos da submissão do Estado à lei, ao mesmo tempo que se tem, com a separação de Poderes, a primeira manifestação do controle administrativo tal qual é hoje conhecido, dado que se atribuíram a órgãos distintos competências específicas, que não poderiam ser reciprocamente usurpadas. O próprio Direito Administrativo – como ramo autônomo da ciência jurídica – surge desta nova conformação político-social, havendo na doutrina quem lhe atribua a rubrica de filho dileto da Revolução Francesa.

Sob os auspícios da nova concepção acerca da potestade do Estado, sustenta-se a idéia segundo a qual, se um poder possui a competência preponderante para elaborar leis, outro, para executá-las, e um terceiro, para julgar os conflitos à luz das normas existentes, é necessário que haja um sistema de freios e contrapesos, de controles recíprocos, para evitar a sobreposição de uma função estatal à outra, e o consectário disso, qual seja, o absolutismo. É a chamada técnica dos checks and balances, desenvolvida por Bolingbrooke, na Inglaterra, e que encontra correspondência na pregação de Charles de Montesquieu:

uma experiência eterna atesta que todo homem que detém o poder tende a abusar do mesmo. Para que não se possa abusar desse poder, faz-se mister organizar a sociedade política de tal forma que o poder seja um freio ao poder, limitando o poder pelo próprio poder.13

O Estado de Direito erige-se na Modernidade sob influência dos ideais das revoluções burguesas, assumindo, inicialmente, a feição de Estado Liberal; depois, evolui segundo a variação paradigmática do bem-estar social, estando a atual concepção amparada pelas matrizes democráticas. No Brasil, a Constituição da República de 1988, reapropriando as máximas da igualdade e da liberdade reconceitu-

alizadas e assimilando os anseios de participação da sociedade, delineia novo projeto de Estado, mantendo as premissas da legalidade e da separação de poderes e incorporando o componente democrático.

Essa concepção gera reflexos sobre a atuação estatal, sobre as relações entre os Poderes e entre o Estado e a sociedade, quadro em que a temática do controle, agora sob inspiração democrática, ganha relevância – em especial no tocante à atividade administrativa, por natureza mesma atrelada ao direito como função realizadora deste –, assumindo os novos contornos traçados pelos princípios que, na lição de Joaquim Carlos Salgado, informam o Estado Democrático de Direito, quais sejam:

o princípio ontológico, que determina a origem do poder na vontade popular, a soberania do povo; os princípios lógicos, que proporcionam a ordenação formal da estrutura de legalidade estatal no exercício do poder; e, sobretudo, os princípios axiológicos, que ordenam os valores a serem tornados conteúdo da declaração dos direitos fundamentais, cuja positivação, garantia e realização é a finalidade precípua deste novo modelo estatal.14

3 – Conceito

No Brasil, o emprego da palavra controle, de etimologia francesa, a princípio causa espécie entre os cultores do vernáculo, pouco afeitos ao galicismo. Tal resistência está presente na própria doutrina francesa, que, a seu turno, julga inconveniente a semântica difusa do termo, conforme adverte Rivero, em 1962, no prefácio da tese de Georges Lescuyer:

Mas o que é controlar? Se examinarmos bem de perto, vamos constatar, com surpresa, que essa palavra tão usual nunca foi objeto de uma definição. Ela se limita a qualificar um conjunto um tanto estranho de medidas bastante diversas; a doutrina clássica havia organizado um pouco as coisas ao distinguir o controle hierárquico do controle de tutela. Mas hoj e em di a, c om o es s e úl t i m o voc áb ul o é c ons i derado hum i l hant e pel os controlados, ele vem desaparecendo em favor do termo controle, simplesmente, o que acaba por apagar o pouco de clareza que se havia conseguido para o sentido da palavra.15

Em escólios sobre o tema, Júlio César dos Santos Esteves esclarece que

o termo deriva de rôle, significando listagem contida em pergaminhos longos, em regra enrolados, nos quais constavam registros de nomes, atos, inventários; no âmbito da Marinha, por exemplo, rôle era o registro da equipagem, das peças de uma embarcação. O contre-rôle era a lista em que se efetuava o confronto com o registro original e servia para verificar os dados.16

Oportuna é a ilação feita pelo citado professor ao verificar que o termo nomina, no passado, o que, hoje, em demonstração de que continuamos a importar vocábulos, chamamos de chek list.17

Tal magistério apresenta-se consentâneo com a definição formulada por Eisenmann, para quem

Para Bergeron,

um controle é a operação que consiste em verificar se os objetos concretos estão conformes ou não com o esquema ideal de um objeto correto, tal como é destinado por uma norma que pode ser chamada de norma de controle.18

controle consiste em estabelecer a conformidade de uma coisa em relação a outra coisa; daí a necessidade de um rôle ideal, forma, modelo ou standard, que serve de medida para a comparação. Há controle quando há relação, aproximação ou confrontação entre esta coisa, objeto do controle, e esta outra coisa ou rôle ideal que serve de escala de valor para a apreciação.19

No Direito italiano, o caráter de verificação corresponde também à noção nuclear de controle, o que informa a lição de Giannini:

Da noi “controllo” há pero un “accezione più ristretta e più autentica ed indica la verificazioni di conformità a determinati cononi dell” operato di altre figure soggetive.20

Segundo Giorgio Berti e Leopoldo Tumiati,

na acepção lógico-filosófica, o termo controle designa aspecto do agir humano necessariamente secundário e acessório, porque destinado a rever ou reexaminar ou confrontar uma atividade de caráter primário ou principal.21

O certo é que, na ausência de termo mais adequado, a palavra controle incorpora-se ao idioma pátrio, sendo definitivamente consagrada – em sua acepção técnico-jurídica – por Miguel Seabra Fagundes em sua insuperável obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário.22

Do magistério de Hely Lopes Meirelles, colhe-se o tradicional conceito de controle administrativo, traduzido na faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade, exerce sobre a conduta funcional de outro.23

De acordo com Maria Sylvia Zanella di Pietro,

pode-se definir o controle da Administração Pública como o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.24

Da conceituação formulada pelos citados juristas, ressai o caráter de conferência, inerente à semântica do termo que, em sua acepção técnico-jurídica, corresponde à verificação de adequabilidade da atuação administrativa com as matrizes estruturadas pelos princípios e regras estabelecidas por um determinado sistema jurídico.

4 – Classificação

No Brasil, o controle da Administração Pública encontra balizas em diversos dispositivos da Lei Maior, entre os quais se destacam: o art. 70, a estabelecer o controle interno, de cada poder, e o externo, exercido pelo Congresso Nacional com auxílio do Tribunal de Contas; o art. 74, prevendo que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário devem manter controle interno de forma integrada e atribuindo a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato a legitimidade para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União (§ 2o); e o art. 5o, XXXV, do qual se infere o princípio da universalidade da jurisdição, alçado à condição de cláusula intangível, constituindo supedâneo para o exercício do controle jurisdicional.

Apoiando-se na adoção do critério do agente controlador, Odete Medauar distingue as espécies de controle incidentes sobre a Administração, acenando com a existência do controle interno, exercido pela própria Administração sobre seus órgãos e suas entidades, e do controle externo, realizado por instituições políticas, instituições técnicas e instituições jurídicas.25 Desta linha de raciocínio surge o fio condutor pelo qual se chega à conformação da tríade controle jurisdicional, controle interno pela própria Administração e controle legislativo com auxílio do Tribunal de Contas, vertentes de um arranjo complementado por mecanismos de atuação popular e cujas peculiaridades indicam a conveniência de um estudo individualizado, ao qual se procede a seguir.

Essas espécies de controle, aplicáveis no âmbito de cada uma das entidades da federação (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), relativamente a toda a Administração – direta e indireta –, estão, como dito, disciplinadas por um plexo normativo bastante rigoroso, sendo que o art. 37 da Constituição Federal expressa os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade, entre outros, que, vertidos diretamente para o campo da Administração Pública, como dotações de normatividade superior, inspiram e condicionam a atuação administrativa – traçando-lhe as linhas de condução ideativa – e, mais do que isso, determinam cogentemente o contorno da juridicidade nesse campo.

4.1 – Controle jurisdicional

No centro do arranjo de controle da Administração Pública, figura o controle jurisdicional, na vertente de proteção do administrado contra lesão ou ameaça ao direito. Instruída pelo princípio da unicidade e universalidade da jurisdição, essa modalidade de controle traz também por objeto a atividade administrativa em seus diversos níveis, em suas diversas manifestações, e as relações que são travadas a propósito delas.

Não há que se falar em controle jurisdicional sem trazer à baila o nome de Miguel Seabra Fagundes, a quem merecidamente se atribuem as láureas pelo pioneirismo do estudo da temática no ordenamento jurídico pátrio. Em obra consagrada e ainda atual, o citado jurista, nestes termos, situa a modalidade em apreço:

Quando o poder judiciário, pela natureza da sua função, é chamado a resolver as situações contenciosas entre a Adminis-

t raç ão P úb l i c a e o i ndi víduo, t em l ugar o c ont rol e j uri s di c i onal das at i vi dades administrativas. Os conflitos tomam, entao, a forma de pleitos judiciais, estabelecendo- se o debate em torno da situação jurídica, de modo que seja possível esclarecer, definir e precisar com quem se acha a razão. Se com o Estado, negando direitos do administrado ou dele exigindo prestações, se com o próprio administrado, quando pede o reconhecimento de direitos, ou se revela insubmisso, alegando ilegalidade no proce- dimento administrativo.26

Na preleção de Diogo de Figueiredo Moreira Neto,

a esse controle é atribuída, constitu-

cionalmente, a palavra final sobre a lesão de direito e, mesmo à sua ameaça (art. 5o, XXXV), cabe-lhe, no Estado, o last enforcing power, ou seja, a decisão constitutiva final que pode obrigar qualquer pessoa, física ou jurídica, inclusive as próprias persona- lizações do Estado, a fazer ou deixar de fazer alguma coisa exigida em lei.27

No Brasil, desde a instalação da Primeira República, houve, por influência norte-americana, a adoção do sistema de jurisdição única, deixando-se de lado o sistema francês e seus tribunais administrativos, ressalva feita à EC n. 7/77, de cujo teor resultou a possibilidade da criação de dois contenciosos administrativos (arts. 11 e 203), os quais – a par de nunca haverem sido implementados –acabaram afastados com a promulgação da Constituição de 1988.

Em comentários sobre a primeira Consti-

tuição Republicana (1891), já em idos de 1915, assevera Ruy Barbosa que ante os arts. 59 e 60 da nova Carta Política, é impossível achar-se acomodação no Direito brasileiro para o contencioso administrativo.28 O modelo de controle adotado naquele diploma é repetido nas Constituições de 1934, 1937, 1946 e 1969, alcançando status de cláusula intangível na Carta Magna de 1988, por força da combinação do disposto no art. 5o, XXXV – no qual se proclama que a lei não excluirá da análise do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito –, com a prescrição do art. 60, § 4o, IV.

Deste modo, é de se afirmar que os mencionados dispositivos constitucionais consagram, a priori, a inafastabilidade do acesso ao Poder Judiciário. Com supedâneo nessa estatuição basilar, o prejudicado, independentemente de quem seja o autor da lesão ou ameaça a direito, pode socorrer-se das vias judiciais.

Em estudos desenvolvidos pela doutrina clássica, solidifica-se o entendimento de que o controle efetivado pelo Poder Judiciário sobre os atos emanados da Administração Pública deve cingir-se a pressupostos de legalidade, jamais podendo lastrear-se em razões de mérito, afetas a medidas de oportunidade e conveniência, visto não ser dado ao juiz decidir pelo administrador. Torna-se, entao, remansosa a inteligência de que maior controle do Judiciário sobre as atividades administrativas, sobretudo as atribuídas ao Executivo, acarreta o desequilíbrio dos princípios de independência e harmonia entre os Poderes, consignados no art. 2o da Constituição da República de 1988.

Registre-se, neste sentido, o magistério de Diógenes Gasparini, que traduz o posicionamento clássico de que a autoridade jurisdicional pode dizer o que é legal ou ilegal, mas não o que é oportuno ou conveniente e o que é inoportuno ou inconveniente.29

Em que pese à autoridade de diversas contribuições de autores que, ainda hoje, sufragam esses limites rígidos entre os conceitos de legalidade e mérito, entre o que seja poder vinculado e poder discricionário, não se pode olvidar o surgimento de novos e consistentes trabalhos que sugerem uma ampliação do controle exercido sobre a intimidade da atuação pública, especialmente a partir da reconceitualização da discricionariedade adminis-

trativa, com respaldo na teoria dos conceitos jurídicos indeterminados e nos suplementos doutrinários sobre hermenêutica constitucional e interpretação principiológica.

No Direito pátrio, na vigência da Constituição de 1946, as posições marcantes de Miguel Seabra Fagundes, em voto proferido na Apelação Cível 1.422, Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte30 (in RDA/14, 1948), Victor Nunes Leal (comentários ao citado acórdão, in RDA/14, 53 e ss. 1948) e Caio Tácito (o desvio de poder em matéria administrativa, 1951), assinalam um passo importante na ampliação do controle jurisdicional para além dos quesitos de competência e forma do ato administrativo dito discricionário, adentrando os motivos e o fim deste último, considerados, a partir de entao, integrantes da legalidade e não da discricionariedade ou do mérito.31

Assim, em um primeiro momento, da mera verificação da incompetência, do vício de forma, da ilicitude do objeto, passa-se à aferição do desvio de poder, bem como à apreciação da existência fática e jurídica dos motivos. Firma-se a inteligência de que não está o juiz usurpando a função do administrador ao verificar que a aparente legalidade de um determinado ato administrativo esconde, na realidade, um procedimento desarrazoado, ilógico, contrário à ordem, à necessidade, utilidade ou ao próprio interesse público, atitude que, em última análise, torna-se pressuposto para a efetivação do controle jurisdicional da discricionariedade.

Linha semelhante de raciocínio adota Celso Antônio Bandeira de Mello nas seguintes considerações:

Não haverá indevida intromissão judicial na correção do ato administrativo, se o critério ou opção do administrador houverem sido insustentáveis, desarrazoados, manifesta- mente impróprios ante o plexo de circunstâncias reais envolvidas, resultando, por isso, na eleição de providências desencontrada com a finalidade legal que o ato deveria servir.32

Mais recentemente, em estudos consentâneos com os princípios norteadores do Estado Democrático de Direito, tem-se entendido que o controle do ato administrativo discricionário, pelo critério estrito da legalidade no tocante à sua externalidade, não se mostra por si suficiente, fazendo-se necessária perquirição mais aprofundada por meio do chamado controle da legitimidade dos atos administrativos. Explica D’andréa Ferreira que:

haverá, sempre, a possibilidade de existir um núcleo político de opção, que é inerente à chamada reserva administrativa (que existe, assim como a reserva legal). Mas esse núcleo está cada vez mais bem delimitado, na medida em que constatamos a realidade de que quem fixa os limites do poder discricionário é o Judiciário; é ele que, afinal, dá a última palavra quanto a se saber se aquela área que está sendo questionada é uma área que deve ficar reservada ao administrador, ou se é um aspecto que ele deva, também, apreciar.33

Percebe-se, na atualidade, uma tendência à ressemantização do conceito de discricionariedade, com o conseqüente aumento da ingerência do Poder Judiciário sobre determinados aspectos da atuação administrativa que, até recentemente, eram afastados do controle jurisdicional, em nome de uma suposta intangibilidade meritória. Tal tendência afirma-se no tratamento que se vem dando aos atos efetivados com supedâneo naquilo que alguns autores denominam de discricionariedade objetiva,34 traduzida em standards, padrões jurídicos e princípios normatizados, que, por sua vez, materializam-se sob a forma de substantivos, adjetivos e advérbios, largamente empregados na Constituição da República, a exemplo dos termos urgência, manifesto interesse público, segurança da sociedade e do Estado.

Neste ponto, a atuação administrativa perde, sucessivamente, caráter volitivo, para enquadrar-se no campo desafiado pela intelecção, nas circunstâncias de aplicação ao caso concreto, conforme assevera o já citado Dandréa Ferreira:

Por mais abstrato ou subjetivo que possa parecer um determinado padrão jurídico, cabe ao juiz dar-lhe sentido no caso concreto e, através disso, controlar a legitimidade do ato, a discricionariedade lesiva, a omissão, a ameaça, tudo isso traduzindo uma imensa ampliação dos poderes jurisdicionais em relação aos Poderes Públicos.35

Tal inteligência surge com base na teoria dos conceitos jurídicos indeterminados, já consolidada em diversos países europeus e cuja criação e desenvolvimento atribuem-se à doutrina contempo-

rânea alemã.36 Conforme sintetizam os espanhóis Eduardo Garcia de Enterria e Tomás-Ramón Fernandez, responsáveis pela ampla divulgação da contribuição germânica:

Para determinar com precisão o âmbito de liberdade estimativa que comporta a discricionariedade, resulta capital dis-

tinguir esta da hipótese de aplicação dos chamados “conceitos jurídicos indeter- minados.” A confusão de ambas as técnicas impôs à história do Direito Administrativo um gravíssimo peso, de que só recentemente começou a liberar-se. É um mérito da doutrina alemã contemporânea de Direito Público ter levado esta distinção até as últimas conseqüências.37

Conforme assinalam os citados autores,

a discricionariedade é essencialmente uma liberdade de eleição entre alternativas igualmente justas (…), porque a decisão se fundamenta em critérios extrajurídicos (de oportunidade, econômicos, etc.), não incluídos na lei e remetidos ao julgamento subjetivo da Administração. Pelo contrário, a aplicação de conceitos jurídicos indeterminados é um caso de aplicação da lei, já que se trata de subsumir em uma categoria legal (configurada, não obstante sua imprecisão de limites, com a intenção de demarcar uma hipótese concreta), circunstâncias reais determinadas; justa-

mente por isso é um processo regulado, que se esgota no processo intelectivo de compreensão de uma realidade no sentido que o conceito legal indeterminado tem pretendido, processo no qual não interfere nenhuma decisão de vontade do aplicador, como é próprio de quem exerce uma potestade discricional.38

Neste passo, consoante orientação doutrinal exposta, em conceitos como urgência, ordem pública, justo preço, calamidade pública, medidas adequadas ou proporcionais, inclusive necessidade pública, utilidade pública e até interesse público, a discricionariedade está excluída, considerando que, ao revés de remeterem a uma decisão livre, tais conceitos delimitam uma única solução justa, cuja determinação deve ser feita pela Administração Pública e cujo controle último, por ser um controle de legalidade, compete ao juiz.39

Na alçada do Poder Judiciário, por meio do aprofundamento na técnica dos conceitos jurídicos indeterminados, a idéia de discricionariedade tende a reduzir-se de maneira considerável. Suas hipóteses tradicionais não mais se identificam com a idéia de isenção de controle, configurando, apenas, hipóteses de dificuldade de controle, tendo em vista que, em sua apreciação, hão de se integrar aspectos diversificados. Nas palavras de Eduardo Garcia de Enterria e Tomás-Ramón Fernandez:

Esta é uma tendência que progressivamente se vai firmando na jurisprudência (…); tal tendência marca uma direção de desenvol-

vimento que é previsível se afiance e estenda definitivamente, já que esta matéria é básica para a depuração do Estado de Direito. A distinção entre discricionariedade e aplicação de conceitos jurídicos indeter-

minados, no sentido que ficou exposto, resulta capital para reduzir o âmbito daquela a seus termos mais estritos e inevitáveis. Esta doutrina já está acolhida pela nossa jurisprudência (espanhola), à parte de uma multidão de aplicações singulares mais ou menos deliberadas (conceito de ruína, de justo preço, de ordem pública, de probidade, etc.)40

E nisso não se há de vislumbrar contradição com a perspectiva do Direito aberto, enucleado em prescrições tendencialmente marcadas por abstração; com efeito, a teoria dos conceitos jurídicos indeterminados dá o suporte para a persecução do sentido essencial da normatividade aplicável.

Ressalte-se que a teoria que busca subtrair da análise do Poder Judiciário parcela cada vez maior da atuação administrativa é própria dos regimes de exceção, nos quais a insubmissão da Administração é muitas vezes sustentada e justificada pelo alargamento das definições de discricionariedade e mérito. Tal lógica, deve-se frisar, não se coaduna com os princípios conformadores do Estado Democrático de Direito, em sede do qual não há lugar para o arbítrio, a prepotência e o abuso de poder, ficando a Administração Pública tão sujeita ao império da lei e da Constituição quanto qualquer particular. Nesta linha, é significativo o excerto extraído do voto proferido pelo Ministro Celso de Mello, no Mandado de Segurança n. 20.999, julgado pelo Supremo Tribunal Federal em março de 1990:

É preciso evoluir cada vez mais no sentido da completa justiciabilidade da atividade estatal e fortalecer o postulado da inafastabilidade de toda e qualquer fiscalização judicial. A progressiva redução e eliminação dos círculos de imunidade do poder há de gerar, como expressivo efeito conseqüencial, a interdição de seu exercício abusivo.41

Quanto à forma de exercício do controle jurisdicional, observa-se que será sempre complexa, com a necessidade de atuação de um órgão ou agente provocador, legalmente legitimado para requerer a atuação do Poder Judiciário, ao qual, por regra, não é dado agir de ofício.

Os mecanismos de acesso ao Poder Judiciário constituem, portanto, instrumentos essenciais ao controle jurisdicional da publicidade, legalidade, moralidade e probidade na gestão da res publica. Tais mecanismos se fazem consectários do direito de ação, a ser exercido pelas vias do procedimento ordinário,42 ou por meio de procedimentos específicos, aos quais a doutrina costuma se referir com a denominação de remédios constitucionais.43 Entre estes últimos, incluem-se o habeas corpus, o mandado de segurança, o habeas data, o mandado de injunção, a ação popular, a ação direta de inconstitucionalidade e, por derradeiro, a ação civil pública, com a ressalva no tocante à sua caracterização.

É certo que o caráter propedêutico do presente estudo dispensa a análise pormenorizada dos mecanismos aludidos. Entretanto, só o fato de destinarem-se à provocação interventiva do Poder Judiciário nas relações jurídicas em que o Estado-Administrador se apresenta como parte, cumprindo função especificamente instrumentalizadora do controle jurisdicional, torna imperiosa a exposição, ainda que sucinta, de suas premissas basilares.

̈ Habeas corpus. Expressão extraída do brocardo latino tomes o corpo de delito e venhas submeter ao Tribunal o homem e o caso, destina-se a proteger o direito de locomoção. Apesar da fórmula latina, sua origem encontra-se no Direito inglês, mais precisamente na Magna Carta de 1215, trazendo a peculiaridade de ter sido o primeiro remédio previsto para o controle jurisdicional de ato da Admi-

nistração.44

Constitui procedimento gratuito, acessível a todos, podendo ser impetrado por qualquer pessoa, nacional ou estrangeira, em benefício próprio ou de terceiro, independentemente do patrocínio de advogado. Segundo a previsão constitucional estampada no art. 5o, LXVIII,

conceder-se-á habeas corpus sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegitimidade ou abuso de poder,

registrando-se, por oportuno, que o aludido instituto é incabível em relação a punições disciplinares militares (art. 142, § 2o).

Tanto a doutrina quanto a jurisprudência têm entendido cabível o habeas corpus contra ato de particular, ressalvando-se que, neste caso, a impetração se dará apenas nas hipóteses de ilegalidade, uma vez que somente a autoridade pública é investida de poder estatal do qual possa abusar . A ameaça ou coação à liberdade de locomoção exercida pelo particular, mais que nada, constitui ilícito penal previsto em legislação própria, o que, per se, não afasta a possibilidade de impetração de habeas corpus, principalmente nos casos em que a intervenção da polícia para fazer cessar a coação ilegal se mostre dificultosa ou impossível (internações em hospitais, clínicas psiquiátricas, etc.).45

Embora o emprego da expressão contencioso administrativo traga natural perplexidade ante a adoção, pelo Brasil, do sistema da jurisdição única, é interessante (talvez até pelo aparente equívoco) trazer a lume a posição defendida por Diogo Moreira de Figueiredo Neto, para quem o habeas corpus constitui exatamente

um instituto do contencioso administrativo, pois sua destinação não é, como poderia parecer a alguns, o exame de temas relativos à criminalidade, mas o da legalidade estrita da atuação da autoridade estatal.

Segundo o autor, o objeto da apreciação jurisdicional não é o ato do indivíduo, para concluir se se trata ou não de conduta punível, mas um ato da autoridade, para declarar se foi legal ou não; e, notadamente, um meio de controle de legalidade da Administração no campo do exercício do poder de polícia de segurança. Em suma, afirma o autor, é meio de contencioso administrativo e não do contencioso penal, mas que, em razão da relação subjacente, é julgado no foro deste.46

̈ Mandado de segurança. A par da previsão constitucional, este instituto está também disciplinado na Lei n. 1.533/51. Pode assumir caráter individual (inciso LXIX), visando assegurar direito individual do impetrante, ou coletivo (inciso LXX), constituindo, nesta hipótese, via aberta aos partidos políticos, às organizações sindicais, entidades de classe ou associações constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros.

Saliente-se que o mandado de segurança coletivo não pode e nem deve ser tomado por simples remodelagem do mandado de segurança individual, já por apresentar status constitucional de instrumento autônomo, já por se mostrar – ao contrário do segundo – estritamente vocacionado à defesa de interesses e direitos coletivos, na dicção do art. 81 da Lei n. 8.078/90,47 transindividuais de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.

O mandado de segurança tem por escopo a proteção de direito líquido e certo não amparável por habeas corpus ou habeas data, em face da ameaça ou da prática administrativa de ato ilegal ou abuso de poder. Considera-se líquido e certo o direito demonstrável de plano, independentemente de instrução probatória, por meio de documentos que acompanham a inicial ou são requisitados pelo juiz. Na clássica definição de Hely Lopes Meirelles, trata-se do direito que se apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração.48

̈ Habeas data. Descrito no art. 5o, LXXII, da Lei Maior, seu manejo visa a assegurar o conhecimento ou a retificação de informações relativas à vida do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público. Nos moldes do que ocorre com o mandado de segurança, também o habeas data encontra-se hoje disciplinado infraconstitu-

cionalmente, o que se dá pela Lei n. 9.507/97, a qual lhe acrescenta mais uma hipótese de cabimento, a par das duas previstas na Constituição: a de anotação, nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado verdadeiro mas justificável que esteja sob pendência judicial ou amigável.49

Questão controversa na doutrina e na jurisprudência tem sido a admissão da legitimidade passiva dos herdeiros do morto ou do seu cônjuge supérstite para propor o habeas data. Em que pese à opinião dos autores que vêem no caráter personalíssimo da ação elemento inviabilizador do pedido de terceiros, bem como da sucessão no direito de pedir, tal rigidez não se coaduna com os princípios informadores do Estado Democrático de Direito, devendo-se anotar que o extinto Tribunal Federal de Recursos, mediante interpretação teleológica da norma constitucional, já em 1989 deixa consignada tal legitimação, ressalvando tratar-se de decisão

que supera o entendimento meramente literal do texto, com justiça, pois não seria razoável que se continuasse a fazer uso ilegítimo e indevido dos dados do morto, afrontando sua memória, sem que houvesse meio de corrigenda adequada.50

̈ Mandado de injunção. Encontrando previsão constitucional no art. 5o, LVII, este remédio tem por finalidade obter suprimento judicial para os casos em que a falta de norma regulamentadora torna inviável o exercício de direitos ou liberdades constitucionais, bem como o exercício das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Em que pese à sua potencial utilidade, na prática o referido instituto não vem alcançando o objetivo ao qual se destina, sendo certo que a interpretação que lhe vem sendo dada pelo Supremo Tribunal Federal – sob o argumento de sua proximidade com a ação direta de inconstitu-

cionalidade por omissão e da necessidade de proteção do princípio da independência dos poderes – acaba por torná-lo inócuo.

̈ Ação popular. Constitui importante instrumento da cidadania, tendo sua legitimidade ancorada no direito político. Encontra-se prevista no art. 5o, LXXX, da Constituição da República, no qual se determina que qualquer cidadão é parte legítima para propô-la, visando a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

A conceituação de ato lesivo, conforme se percebe, é abrangente; pressupõe tanto o malfe-

rimento à legalidade estrita quanto à ampla juridicidade, ambos suficientes para impactar negativamente os bens materiais e morais protegidos pela estatuição suprema. Ressalte-se que a quebra da moralidade é pressuposto bastante que dispensa concorrência material de qualquer outro, eis que é em si motivo para invalidação em face da cogência de sua normatividade e do comprometimento que tal afronta acarreta ao patrimônio imaterial da moralidade administrativa.

A Constituição Federal de 1934 é o primeiro texto constitucional a dar guarida à ação popular, logo ceifada com advento do Estado Novo, suprimida na Carta outorgada em 1937. Seu ressurgimento dá-se pelos trabalhos da Assembléia Constituinte de 1946, tendo sido regulamentada pela Lei n. 4.717/65, recepcionada pela Constituição de 1967, pela Emenda 1/69 e, finalmente, pela Constituição de 1988, que, embora amplie consideravelmente as hipóteses de seu cabimento, mantém restrita ao cidadão a titularidade para sua propositura, apesar de muito se ter discutido – no âmbito da Assembléia Constituinte de 1988 – sobre a possibilidade de extensão dessa legitimidade ativa.

Nos termos da lei regulamentadora, a sentença que julgar procedente a ação popular deve condenar ao pagamento das perdas e danos o agente responsável pela prática do ato danoso, juntamente com aqueles que dele se beneficiaram.

̈ Ação civil pública. Disciplinada na Lei

n. 7.347/85, e posteriormente acolhida no art. 129, III, da Constituição Federal, embora não constitua meio específico de controle da Administração Pública, tem como legitimado passivo todo aquele que causar dano a algum interesse difuso ou coletivo, que cometer infração contra a ordem econômica, a economia popular e a ordem urbanística, podendo eventualmente ser proposta em face do próprio poder público quando for ele o responsável pelo dano.

A ação civil pública possui caráter acautelatório, reparatório e repressivo, visando à proteção de interesses metaindividuais e à responsabilização do agente causador de danos ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico ou paisagístico.

Conforme assevera Rodolfo de Camargo Mancuso, pode-se enumerar nada menos que quarenta e uma hipóteses de ação civil pública, espraiadas pelos mais diversos textos legais,51 todas elas apresentando por objeto comum a condenação do causador do dano aos bens jurídicos protegidos, seja ele pessoa natural ou jurídica (de direito público ou privado), ao pagamento de indenização devida pelas lesões causadas ou à obrigação de fazer ou não fazer. A situação fática é que orienta a modalidade de condenação a ser imposta ao réu, sendo possível a cumulação das três espécies de obrigações. As condenações em dinheiro revertem-se para o Fundo de Reconstituição dos Bens Lesados, regulamentado pelo Decreto n. 92.302/86.

A sentença, cujos efeitos se restringem ao âmbito de jurisdição e competência do juízo prolator, produz eficácia erga omnes, ou seja, oponível a todos, excetuando-se a hipótese em que o pedido é julgado improcedente em face da deficiência de provas; neste último caso, uma nova ação pode ser proposta com fundamento em novas provas.

A titularidade para ingressar com a ação civil pública é legalmente atribuída ao Ministério Público, à União, aos Estados, aos Municípios, às autarquias, às sociedades de economia mista e às associações constituídas há pelo menos um ano.

̈ Ação direta de inconstitucionalidade. Conquanto vocacionada para o controle das leis, pode alcançar atos normativos encartados na atuação administrativa, razão pela qual é aqui tratada em seus aspectos mais gerais. Encontra previsão nos arts. 102, I, alínea a, e 103 da Constituição Federal; e, no Estado de Minas Gerais, no artigo 118 da Constituição de 1989. Sua propositura dá-se por meio de ação destinada a obter a declaração, em tese, da inconstitucionalidade da lei ou ato normativo impugnado; ou ao reconhecimento judicial da inconstitucionalidade oriunda de inércia quanto à expedição de determinada providência normativa.

No âmbito estadual, para ser proposta ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça, deve ser apontada violação – por lei ou ato normativo estadual ou municipal – à Constituição do Estado, ainda que se trate de dispositivo de reprodução da Constituição Federal. Neste caso, a legitimidade ativa é atribuída ao Governador do Estado, à Mesa da Assembléia, ao Procurador-Geral de Justiça, a prefeito ou a Mesa de Câmara Municipal, ao Conselho Estadual da OAB, a partidos políticos legalmente instituídos e a entidades sindicais ou de classe com base territorial no Estado. Tal procedimento não cabe, como se vê, em razão de lei municipal que venha a afrontar dispositivo contido na Constituição da República.

São estes, em breve apanhado, os instru-

mentos específicos a serem manejados para impedir ou reprimir os atos de ilegalidade emanados do poder público, mediante os quais se efetiva – a par das vias de procedimento ordinário – o controle jurisdicional da atividade administrativa.

Conforme acentua Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o estudo do controle exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos administrativos – mecanismo precioso na realização do Estado de Direito –

se entrelaça com o Direito Processual, no que toca às atividades que envolvem os órgãos do Poder Judiciário, sendo fundamental para a compreensão da dinâmica do Direito Administrativo e de absoluta importância para advogados, servidores jurídicos de órgãos públicos, promotores, procuradores e magistrados.52

Neste passo, considerando a complexidade inerente ao tema, é de se advertir que a tarefa de aprofundar em seus pressupostos, características, limites e alcances ultrapassa os quadrantes do presente estudo.

4.2 – Controle interno

O controle interno é todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, com o escopo de adequá-las à lei e aos parâmetros da juridicidade administrativa, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização.53

No entender de Odete Medauar,

a função de controle sobre si própria apresenta-se inerente à atividade administrativa, havendo, inclusive, órgãos ou funcionários dotados dessa atribuição específica, por exemplo: supervisores, inspetores, corregedores.

Acrescenta a autora que

o controle interno visa ao cumprimento do princípio da legalidade, à observância dos preceitos da “boa administração”, a estimular a ação dos órgãos, a verificar a conveniência e a oportunidade de medidas e decisões no atendimento do interesse público, a verificar a proporção custo-benefício na realização das atividades e a verificar a eficácia de medidas na solução de problemas.54

Trata-se, portanto, de um sistema de controle exercido em largo e abrangente espectro, efetivando-se tanto no âmbito da legalidade – que deve ser entendida como legalidade ampla – quanto no do mérito, cabendo à Administração Pública fiscalizar, suspender, alterar, confirmar, convalidar, anular ou revogar os atos por ela praticados.

O controle interno constitui corolário do princípio da autotutela, ao estabelecer que a Administração Pública tem o dever de zelar pela legalidade, moralidade e eficiência de seus atos, condutas e decisões, bem como pela conformidade desses ao interesse público, podendo anulá-los ou convalidá-los a depender da natureza dos vícios que apresentem, e revogá-los, caso entenda que os mesmos são inoportunos e inconvenientes, independentemente da atuação do Poder Judiciário.55 Neste sentido, a Súmula n. 473 do Supremo Tribunal Federal constrói o entendimento de que

a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Na preleção de García de Enterría e Tomás Fernandez, a autotutela constitui um privilégio subjetivo da Administração, que a utiliza quando for necessário, mas não necessariamente em todos os seus atos jurídicos,56 idéia a ser retemperada com a noção de poder-dever da Administração, que desafia a medida exata para o caso concreto.

Há quem vislumbre na mencionada prerrogativa uma extrapolação, de índole autoritária, da construção do regime jurídico-administrativo, como é o caso de Menelick Carvalho Netto. Conquanto sejam carentes de legitimidade, no atual contexto, diversas matrizes do Direito Administrativo, não se pode negar valia à máxima da autotutela; o que se faz urgente é a (re)construção da base de justificação da normatividade, dos conceitos e elementos dos institutos que a instrumentalizam, em paralelo com a apropriação de novas técnicas argumentativas de aplicação, sob a inspiração principiológica do paradigma democrático, num processo que, avançando na perspectiva de abertura e imparcialidade do Direito, retome todo seu instrumental de forma reflexiva e criativa. Daí por que se deve sondá-la em suas bases e auscutar-lhe as novas tendências.

Diogo Moreira de Figueiredo Neto define a autotutela como um

controle interno, de legalidade objetiva, só excepcionalmente de legalidade subjetiva, exercitável por instrumentos diretos ou indiretos, ex officio ou provocado, de fiscalização ou de correção e, esta última, tanto de anulação quanto de sanação.57

No ordenamento jurídico pátrio, como visto, o controle interno materializa-se principalmente sob a forma de anulação dos atos administrativos, assumindo ares de verdadeiro poder-dever, vinculado ao princípio da legalidade ampla, e sob a forma de revogação, adstrita a motivos de oportunidade e conveniência, que devem sempre guardar consonância com os princípios da finalidade e do interesse público.

A par da revogação como controle de mérito e da anulação do ato administrativo como forma de restauração da ordem jurídica e da imposição do princípio da legalidade, a convalidação, tratada com ênfase na doutrina mais recente, ganha positivação, no âmbito da União, por força do art. 55 da Lei

n. 9.784/99, como mecanismo concorrente para tal mister. Estudiosa do tema, Weida Zancaner sobre ele se pronuncia nos seguintes moldes:

Em tese, poder-se-ia supor que o princípio da legalidade imporia sempre à Adminis- tração o dever de invalidar seus atos eivados de vícios, para restaurar a ordem jurídica por ela ferida. A suposição todavia não procede, pois a restauração da ordem jurídica tanto se faz pela fulminação de um ato viciado, quanto pela correção de seu vício. Em uma e outra hipótese a legalidade se recompõe.58

Segundo a autora, à convalidação deve-se atribuir precedência em relação à invalidação, tendo em vista que aquela, ao contrário desta, não visa apenas à restauração do princípio da legalidade, mas também à estabilidade das relações constituídas, alicerçando-se tanto no princípio da legalidade quanto no da segurança jurídica.59

Tais atos, além de outros, como a cassação e a contraposição, expressam a chamada autotutela, que se exercita pelos diversos mecanismos de controle interno, entre os quais se distinguem, segundo o magistério de Odete Medauar: os recursos administrativos, pelos quais a Administração é provocada a rever seus próprios atos; a fiscalização exercida pela própria autoridade responsável pela edição do ato ou adoção da medida; o controle hierárquico, verificação que os órgãos superiores realizam sobre os atos e atividades dos órgãos subordinados; a inspeção, auditoria e correição, destinados a oferecer informações e dados sobre os serviços controlados de autoridades com poder de decisão nos respectivos setores; os pareceres vinculantes, casos em que a norma condiciona a validade de determinada decisão ao parecer previamente emitido por órgão jurídico ou técnico; a ouvidoria, ou outro órgão ou autoridade de controle interno sob designativo semelhante; e, finalmente, o controle financeiro, exercido nos termos do art. 74 da Constituição da República, mediante o qual se determina a manutenção de controle interno de forma integrada, por parte dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.

Alguns autores incluem neste rol a supervisão ministerial, também denominada tutela ou controle finalístico, um meio atenuado de controle aplicado pela administração direta sobre as entidades da administração indireta vinculadas a um determinado ministério ou secretaria, visando apenas a mantê-las dentro de suas finalidades institucionais.60 A supervisão ministerial, deve-se frisar, não exclui a autotutela que essas entidades devem desenvolver em seu próprio âmbito.

4.3 – Controle externo exercido pelo Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas

A atividade de controle pelo Parlamento, historicamente assentada como poder ou faculdade deferida ao Legislativo, integra hoje o rol dos poderes-deveres da instituição legislativa, que deve atuar de modo espontâneo ou mediante representação dos interessados.

O controle externo pode ser dilargado e tonificado pela integração de mecanismos potentes com os quais a função fiscalizadora se realça, colocando-se em pé de igualdade com a função criadora do direito – a legislativa –, que tradicionalmente monopoliza o esforço das casas legislativas. Esse caminho encontra amparo no art. 49, X, da Constituição da República, em que se atribui expressamente ao Congresso Nacional a competência exclusiva para fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. Não há que subsistir, portanto, o indisfarçável desprezo, até recentemente identificado, pela função de controle político-representativo da atuação do Executivo, tradicionalmente exercida com espeque em insatisfatórios dispositivos infra-constitucionais.61

Em face dos termos em que se apresenta a disciplina constitucional atualmente aplicável à matéria, tornam- se especialmente oportunas as palavras de Manuel Andreozzi, para quem o controle legislativo

não é uma faculdade inferior ou adjacente à de editar leis; pelo contrário, é fundamental e necessária à própria elaboração das leis, a fim de que o Legislativo conheça como funcionam os outros órgãos, sobretudo do Executivo, em relação ao qual exerce amplo controle. Não se pode dizer que essas funções essenciais, que são conseqüência da natureza mesma das Câmaras Legislativas, sejam faculdades incidentais ou acessórias. A nosso juízo, são faculdades fundamentais, transcendentais, de amplíssima projeção.62

A relevância de tais faculdades advém da própria lógica do sistema de especialização funcional do poder, uma vez que, cabendo ao órgão legislativo criar as leis, a ele também se deve imputar a atribuição de fiscalizar seu cumprimento pelo Executivo.63

José dos Santos Carvalho Filho, aduzindo ser o controle legislativo exercido sobre um largo espectro de atividades, atribui-lhe natureza dúplice, dividida entre o controle político e o controle financeiro: o primeiro, exercido diretamente com a participação das duas Casas Legislativas, em conjunto ou separadamente; o segundo, exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, órgão auxiliar do Poder Legislativo, nos termos da Constituição da República.64

Entre os meios de controle político, incluem-se o pedido escrito de informação e convocação de autoridade federal, estadual ou municipal para prestar

esclarecimentos sobre fatos sujeitos à fiscalização (Constituição da República: art. 50, § 2o, e art. 58,

§ 2o, III; Constituição do Estado de Minas Gerais: arts. 54, §§ 2o e 3o, e 60, § 2o, IV); a já citada sustação dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa (Constituição da República: art. 49, V; Constituição do Estado de Minas Gerais: art.62, XXX); a instauração de Comissões Parlamentares de Inquérito para apuração de fato determinado e encaminhamento das conclusões ao Ministério Público (Constituição da República: art. 58, § 3o; Constituição do Estado de Minas Gerais: art. 50, § 3o; Lei Federal n. 1.579/52).

A seu turno, o controle financeiro materializa-se na fiscalização das contas anuais, apresentadas pelo Chefe do Executivo, e na fiscalização das contas prestadas pessoalmente pelos responsáveis pela aplicação de dinheiro público. A primeira categoria está prevista no art. 71, I, da Constituição da República e a segunda, no inciso II do mesmo artigo.

Para o cumprimento deste mister, conta o Poder Legislativo com o auxílio dos Tribunais de Contas, órgãos autônomos dos quais cuida o texto constitucional no capítulo referente ao Poder Legislativo e na seção dedicada à fiscalização financeira e orçamentária. A estes órgãos, são remetidas as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Executivo, para que sejam previamente examinadas, seguindo-se a emissão de parecer prévio, no qual pode ser recomendada a sua aprovação integral, parcial ou a rejeição total. Ipso facto, cabe ao Legislativo julgar as contas prestadas, acatando ou rejeitando o parecer técnico do Órgão de Contas. É de se notar, por conseguinte, que, mesmo no âmbito do controle financeiro, sobreleva o controle político, não raras vezes a contrariar o parecer de cunho técnico elaborado em sede do órgão competente, ou a ele sobrepor-se.

É também da competência dos Tribunais de Contas proceder ao julgamento das contas apresentadas pelos demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da Administração direta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público, nos termos do já citado art. 71, II, da Constituição da República. Ressalte-se, no entanto, que o exercício dessa atribuição ocorre, por regra, sem a intervenção do Poder Legislativo. O julgamento de tais contas é efetivado pelo próprio Tribunal, a quem cabe apurar eventual quantia a ser devolvida aos cofres públicos, ressaltando-se que, nos termos do art. 71, § 3o, da Constituição Federal, as decisões do Tribunal das quais resulte imputação de débito ou multa possuem eficácia de título executivo.

Em que pese à inegável importância assumida pelo controle parlamentar no atual cenário jurídico e político, não se pode, entretanto, levar a extremo o seu exercício, que, advirta-se, deve encontrar limites no regime de separação das funções do Estado, com vistas a evitar a ingerência inconstitucional de um Poder sobre o outro. É imperioso, para tanto, que a efetivação dos atos de controle se dê com estrita observância das regras traçadas pela Constituição da República. Nesta linha de raciocínio, Caio Tácito assevera que

o controle do Legislativo sobre a Administração Pública, especialmente nos governos presidencialistas, é caracteris-

ticamente de efeito indireto. Não pode o Congresso anular atos administrativos ilegais, nem exercer sobre as autoridades executivas poderes de hierarquia e tutela.65

Nada obstante, em pelo menos uma hipótese parece ter o constituinte claramente permitido a ingerência direta do Poder Legislativo sobre os atos da Administração Pública, excepcionando a regra geral do controle indireto ao conferir ao Congresso Nacional a competência para sustar os atos normativos do Poder Executivo, quando exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa, nos termos do art. 49, V, da Constituição da República. No âmbito federal, esta sustação pode se dar de ofício, ou por representação do interessado junto ao Congresso Nacional, dependendo, no âmbito estadual e municipal, do que estabelecer a respectiva Constituição Estadual e Lei Orgânica local. 66

É de se registrar, também, que a utilização dos diversos mecanismos de controle parlamentar no âmbito dos três entes federados – União, Estados e Municípios – encontra-se rigidamente adstrita ao princípio do paralelismo federativo. Isso equivale a dizer que os mecanismos de controle a serem utilizados pelo Congresso Nacional, pelas Assembléias Legislativas e pelas Câmaras de Vereadores devem guardar entre si estreita simetria, refletindo o conteúdo matricial da Constituição da República. Assim sendo, não é permitido inserir nos textos das constituições estaduais e das leis orgânicas municipais prescrições que estabeleçam imposições não contempladas na Lei Maior.

A presença do paralelismo federativo é nitidamente visualizada na análise sistemática do Texto Constitucional, sobretudo quando se observa o teor dos dispositivos que traçam a conformação estrutural do controle parlamentar no âmbito dos municípios.

Assim sendo, o art. 31 do Texto Magno prevê a fiscalização do Município, que deve ser exercida – mediante controle externo – pelo Poder Legislativo (Câmara de Vereadores), com auxílio dos Tribunais de Contas. Tal dispositivo é complementado pelo

art. 29, XI, em que se prevê que a organização das funções legislativa e fiscalizadora da Câmara Municipal deve integrar os preceitos obrigatórios das leis orgânicas locais. Observe-se, portanto, que o controle externo a cargo das Câmaras de Vereadores ganha expressão já no Texto Magno que, simultaneamente, traça em outros dispositivos as linhas diretivas do seu exercício no âmbito da União e dos Estados, sinalizando com a obrigatoriedade de que a matéria seja simetricamente disposta nas leis orgânicas municipais, bem como nas constituições dos Estados.

Sobreleva, portanto, o caráter decorrente da faculdade de auto-organização municipal (art. 29, caput, da Constituição da República), resultante da estrutura federativa do Estado brasileiro e do sistema presidencialista de governo, a afastar qualquer limitação de um órgão de poder por outro, ou vasocomunicação entre eles, que não encontre símile no Código Máximo. Símile direto, eis que não se pode dizer símile literal, já que a estruturação do poder local não é idêntica à federal.67

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal vem entendendo inconstitucionais os dispositivos contidos em leis orgânicas municipais (por controle difuso) e em constituições estaduais (por controle difuso e concentrado), nos quais se faculta à Mesa do órgão legislativo promover a convocação do Chefe do Executivo – governador ou prefeito – para pessoalmente prestar esclarecimentos. A inconsti-

tucionalidade de tal previsão, conforme se infere dos arestos em que o tema é versado, emana da ausência de similitude para com o texto da Lei Maior, cujo art. 50 atribui ao Congresso Nacional a competência para promover a convocação de Ministros de Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República, estando ausente a autorização para convocar-se o próprio Presidente.68

Com a propriedade de quem há muito se debruça sobre o estudo do tema, José Nilo de Castro assevera que

a ob ri gat ori edade de o P ref ei t o c om parec er à Câm ara (P l enári o ou Com i s s ões ), iniludivelmente implica imposição de permanente estado de sujeição de um poder a outro. Ademais, porque a Lei Fundamental, sede das competências, fixou a zona de determinação e o conjunto de limitação à capacidade organizatória dos Municípios, igualmente ordenou ao poder organizatório – constituinte municipal – derivado a observância dos princípios que enuncia explícita ou implicitamente.69

É de se concluir, portanto, não haver neste mister espaço para imposições desprovidas de arrimo no texto da Constituição da República, uma vez que, em se tratando de mecanismos de efetivação do controle parlamentar no âmbito estadual, e especialmente no âmbito municipal, os pressupostos, limites e alcances já foram previamente construídos pelo constituinte originário.

A independência e a harmonia dos Poderes pressupõem o sistema de freios e contrapesos, cujo objetivo primordial é evitar arbítrios, desmandos e desvãos jurídicos de um Poder em face do outro; é dizer: não pode o instituto do controle parlamentar, sob pena de irreparável lesão às bases de legitimidade do sistema jurídico-político, funcionar como meio de sobreposição dos Poderes. 70

No primeiro pós-guerra (1918), surge, no hemisfério ocidental, mais especificamente no centro-oeste da Europa e na América do Norte, a tendência de reconhecimento, pelos governos, dos direitos sociais dos trabalhadores, que, a seu turno, procuram ampliar o rol de suas conquistas, mediante mobili-

zações e pressões. A maior consciência dos direitos de cidadão e dos direitos de classe acarreta a luta por maior espaço de influência nas instâncias decisórias do Estado.

Com o propósito de influenciar políticas públicas de materialização de direitos sociais, movimentos populares vão-se organizando. É evidente que um regime assentado unicamente sobre o dogma do mandato tende a repelir formas de participação direta da população, por julgá-las incompatíveis com o exercício da representação. Daí por que os movimentos populares, no Estado Social, têm caráter reivindicatório, propugnando por inclusão material, e orientam-se pelo ânimo de resistência. Não obstante, apesar das tensões, e mesmo por causa delas, vai sendo firmada a convicção acerca não somente da possibilidade, como também da necessidade da coexistência complementar das formas diretas e indiretas de participação popular, como meio de intervenção nos mecanismos de tratamento da coisa pública e, notadamente, de ampliação da esfera pública para defesa de interesses difusos. Sindicatos, associações e demais entidades não governamentais passam entao a atuar paralelamente a partidos e parlamentos, com vistas ao compartilhamento das decisões relacionadas com a definição e implemen-

tação de políticas públicas, ampliando o campo de discussão dos direitos metaindividuais. Preparam-se, assim, bases mais sólidas do controle direto da atuação estatal.

No Brasil, a matéria referente ao controle popular não é virgem no Direito. A ação popular já havia sido consagrada no texto constitucional de 1934 e a Constituição do Império (art. 178, inc. 30) já previa – em padrões razoavelmente avançados para a época – o direito de petição.

O tema, entretanto, se enriquece na Constituição vigente, que nasce sob várias linhas de inspiração e – pela capilaridade do seu texto – abriga interesses e anseios da sociedade, refletindo uma série de compromissos, entre os quais, e com extraordinária força, o da cidadania. É o que se infere, de imediato, do seu art. 1o, parágrafo único, que, inovando, registra convocação eloqüente ao exercício do poder de forma direta pelo povo. Isso conforma, por si só, novo fenômeno político-jurídico.

A cidadania é instrumentalizada, basicamente pelo art. 5o, que pode ser considerado o seu próprio estatuto, cujos comandos indicam caminhos para que a linha participativa possa realizar-se, mediante a previsão de legitimidades extraordinárias e substitutivas – em termos políticos e processuais – e dos respectivos mecanismos legais de efetivação.

A par dos instrumentos já tradicionais de controle da Administração Pública pela via judicial, como o mandado de segurança e a ação popular (esta vinculada à cidadania), a Constituição da República de 1988 trouxe a lume inúmeros mecanismos para participação dos cidadãos na gestão pública, entre os quais merecem citação: o direito de petição para defesa de direitos contra ilegalidade ou abuso dee poder (art. 5o, XXXIV, a); o direito a certidões71(art. 5o, XXXIV, b); o mandado de segurança coletivo (art. 5o, LXX); o habeas data (art. 5o, LXXII); o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (art.14, I, II e III); a cooperação das associações representativas no planejamento municipal (art. 29, XII); o exame e a apreciação das contas dos Municípios por qualquer contribuinte (art. 31, § 3o); a participação dos

trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão ou deliberação (art. 10); a denúncia de irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas, por cidadão, partido político, associação ou sindicato (art. 74, § 2o); a ampliação da legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade para sindicato ou entidade de classe (art. 103, IX); a gestão democrática do ensino público (art. 206, VI); entre muitos outros.

Conforme se percebe, vai longe o rol de mecanismos de integração direta da vontade do povo ou da sociedade civil nas decisões administrativas de caráter prestacional ou de controle, atualmente oferecidos pelo Texto Constitucional aos cidadãos, partidos políticos e associações diversas, fato esse a indicar – conforme o magistério de Maria Sylvia Zanella di Pietro – que,

embora o controle seja atribuição estatal, o administrado participa dele na medida em que pode e deve provocar o procedimento de controle, não apenas na defesa de seus interesses individuais, mas também na proteção do interesse coletivo.72

Ressalte-se que parte da doutrina insiste em atribuir a esta modalidade de controle a rubrica de controle interno com participação do adminis-

trado,73 negando-lhe natureza autônoma. Tal inteligência, contudo, apresenta-se em discrepância com os princípios informadores do Estado Democrático de Direito, sob cuja égide não se pode negar à participação ativa do cidadão o status de função controlatória, não só da Administração Pública, como do Governo, mormente quando a cidadania é erigida à categoria de princípio fundamental, nos termos do art. 1o, II, da Constituição da República de 1988. Independentemente dos arranjos institucionais do controle interno, e a despeito do perfil de gestão delineado na prática político-administrativa, o controle pelo cidadão ou administrado deve encontrar guarida no campo da democracia e do Direito, nos termos de uma responsabilidade política estendida e de uma responsabilidade administrativa igualmente ampliada.

Negar-se independência à participação popular no exercício do controle da Administração Pública equivale a fazer tábula rasa dos elementos que, na lição de Carmem Lúcia Antunes Rocha,

marcam, essencialmente, a concepção do Estado Democrático de Direito, a saber, o reconhecimento e garantia dos direitos fundamentais do ser humano pelo Direito do Estado e a participação democrática do cidadão na elaboração e aplicação deste Direito.74

Se não são suficientes tais argumentos, restam, para reforçá-los, as desaprazíveis lembranças dos movimentos revolucionários, que, em passado recente, tomando de assalto o poder, afastaram as garantias da sociedade em relação ao Estado e, em nome da chamada ideologia da segurança nacional, exploraram práticas políticas e administrativas totalitárias, fazendo verdadeiro desmonte da democracia e de suas instituições mais importantes, em eloqüente manifestação da arbitrariedade e ilegalidade do Direito do Estado. Mais que a superação de um tal patamar de arbitrariedade, sob o paradigma democrático, impõe-se a compreensão do Direito como auto-imposição social, o que projeta a exigência de legitimidade no plano de aplicação, com o consectário controle popular. Em outras palavras, é o que aduz Rodolfo de Camargo Mancuso, o Estado de Direito, substancialmente democrático, depende da eficácia do controle social sobre o poder, sob pena do perecimento de suas instituições básicas.75

Fracassado o modelo autoritário de relações, compreende-se a importância de matrizes relacionais abertas, o que Jürgen Habermas, em sua concepção jurídico-procedimentalista de democracia, preconiza com a chamada racionalidade discursiva das decisões tomadas no âmbito do Estado Democrático de Direito, vinculando a legitimidade da atuação estatal à possibilidade de participação de todos os interessados.76 Esta lógica participativa é abrangida pela temática da processualidade ampla, cuja teorização é apresentada por Odete Medauar. Segundo a autora,

mediante a colaboração individual ou coletiva de sujeitos no processo administrativo, realiza-se aproximação entre Administração e cidadãos. Rompe-se, com isso, a idéia de Administração contraposta à sociedade; muda a perspectiva do cidadão visto em contínua posição de defesa contra o poder público que age de modo autoritário e unilateral; quebra-se a tradição do interesse público oposto a interesse privado.77

O estudo da processualidade ampla, tomando o procedimento como gênero, demonstra, de outro giro, que, no tocante à prática administrativa, nenhum ato surge abruptamente ou se apresenta ao mundo jurídico de forma pronta e acabada. Ao contrário, o surgimento dos atos administrativos, correspondendo ao iter de concretização de prerrogativas em nível sub-legal, não se dá de forma instantânea; a atualização do poder- dever, transfundido-se em ato, é precedida de todo um tensionamento de interesses, a configurar uma espécie do gênero procedimento. Neste intervalo do fazer-se ato, a aplicação da lógica discursiva esposada por Jürgen Habermas traz a oportunidade de participação daqueles que irão suportar os efeitos oriundos do resultado final. O percurso para atualização do poder-dever, fenômeno anteriormente restrito e internalizado nos recônditos da Administração Pública, torna-se objeto de controle externo, contribuindo para a consolidação

daquilo que Diogo preleciona o autor,

Moreira de Figueiredo Neto chama de administração pública consensual. Conforme

A participação e a consensualidade tornaram-se decisivas para as democracias contemporâneas, pois contribuem para aprimorar a governabilidade (eficiência); propiciam mais freios contra o abuso (legalidade); garantem a atenção a todos os interesses (justiça); proporcionam decisão mais sábia e prudente (legitimidade); desenvolvem a responsabilidade das pessoas (civismo); e tornam os comandos mais aceitáveis e facilmente obedecidos (ordem).78

É de se concluir, por conseguinte, que, nos atuais quadrantes democráticos, o Direito se legitima à medida que concede aos sujeitos de direitos a oportunidade de participar dos processos de criação e aplicação das normas a que serão submetidos, o que pressupõe uma compreensão procedimentalista do atual paradigma de Estado Democrático. Sob esse prisma, a trajetória percorrida na elaboração dos atos administrativos, legislativos e jurisdicionais se apresenta como importante objeto de controle popular sobre a atuação estatal, o que, em última análise, se compatibiliza com o novo conceito de democracia, segundo o qual, o cidadão, a par de eleger seus governantes, deve possuir a faculdade de influenciar e participar das decisões e ações do governo, numa perspectiva ampliativa da responsabilidade do planejamento, da gestão e do controle das políticas públicas em especial.

5 – Tendências atuais

Conforme se percebe, o presente estudo se apóia nas atuais tendências doutrinárias, com realce para a hermenêutica constitucional, objetivando a conformação do tema aqui tratado aos princípios acolhidos pelo constituinte de 1988, os quais devem ser considerados como normatividade cogente, a direcionar o processo de atualização e interpretação das leis.

Direito por princípios

No Brasil, apoiada na teoria de Ronald Dworkin e Robert Alexy, pioneiros no reconhecimento da normatividade dos princípios,79 Germana Oliveira Moraes tem-se distinguido ao tratar do tema no âmbito do Direito Administrativo. Na lição da autora,

como fruto da constante e renovada relação dialética entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, o “direito por regras” do Estado de Direito cedeu lugar, no constitucionalismo contemporâneo, ao “direito por princípios.” Assim, com o pós- positivismo, dominante no constitucio-

nalismo deste final de século XX, reconhece-se, além da normatividade dos princípios, a hegemonia normativa dos princípios em relação às regras.80

Nas palavras de Paulo Bonavides,

não há distinção entre princípios e normas, os princípios são dotados de normatividade, as normas compreendem regras e princípios; a distinção relevante não é, como nos primórdios da doutrina, entre princípios e normas, mas entre regras e princípios, sendo as normas o gênero e as regras e os princípios, a espécie.81

Admitido, porém, o caráter deôntico dos princípios, e assentada a teorização a respeito da dicotomia entre princípios e regras no quadro da normatividade, o grande desafio é o da aplicação daqueles, especialmente em plano de concorrência para adequada solução de casos concretos.

Reconceitualização de legalidade

Na esteira desta nova tendência, os paradigmas de controle da Administração Pública ganham outros contornos, traçados pela compreensão de cogência dos princípios e da superação da noção de direito fechado como corpo de regras. Sob tal lógica, o princípio da legalidade adquire compreensão mais ampla, para significar princípio da constitucionalidade (Juarez Freitas), princípio da legitimidade (Diogo de Figueiredo Moreira Neto) ou princípio da juridicidade (Eduardo Soto Kloss), de modo a fazer prevalecer o fim do Direito (a justiça) sobre a literalidade da lei.

Democratização de práticas políticas

No âmbito político, faz-se crescente a conjugação de mecanismos de participação direta nas decisões estatais, instrumentalizada por audiências públicas, conselhos e assembléias participativas, instauração de plebiscitos e referendos, coletas de opinião, debates públicos, colegiados públicos, co-gestão de órgãos ou entidades, entre outros; tudo a indicar uma inflexão do chamado constitucionalismo tutelar,

correspondente à projeção do Estado sobre a sociedade e a um Executivo centrífugo, tendendo a se estender sobre as demais instituições públicas e relações sociais.82

De todos esses institutos criados para a participação popular, as audiências públicas destacam-se, na preleção de Diogo Moreira de Figueiredo Neto,

como um instrumento de vanguarda para o aperfeiçoamento da legitimidade, contri- buindo para que a democracia não seja apenas uma técnica formal de escolha periódica de quem queremos que nos governe, mas, muito mais do que isso, uma escolha permanente de como queremos ser governados.83

Carlos Frederico Gusman Pereira,84 além de defender a valia dos modelos de controle da sociedade sobre a Administração Pública atualmente delineados na Constituição Federal, pugna pela institu-

cionalização de uma instância de caráter popular que, com autonomia em relação às estruturas públicas estatais, se legitime como expressão da esfera pública não governamental, informada por regime próprio, que, a sua vez, garanta a efetividade dos provimentos sociais controlatórios.

A estruturação de mecanismos participativos cada vez mais eficientes revela-se consonante com o apelo da responsabilidade estendida,85 tônica dos trabalhos atualmente desenvolvidos no ramo da Ciência Política, sugerindo-se uma maior amplitude do exercício das funções decisórias, que se desprendem do centro de competências exclusivas de agentes políticos, para serem compartilhadas por todos aqueles que sofrerão os efeitos da atuação estatal. Tal sistemática indica a institucionalização política que canaliza as projeções da sociedade sobre o Estado e formula um Executivo centrípeto, tendente à atração e à mobilização das outras instituições públicas e do cidadão, não mais ditando, mas absorvendo a dinâmica da sociedade, com a subjacente desconcentração do foco de incidência da responsabilidade pelos efeitos oriundos da atuação do Estado.86

A expressão Executivo centrípeto, contudo, deve ser entendida não como mero mecanismo de indução à participação, mas como técnica de abertura do espaço governamental às influências sociais. Desse modo, cabe ao Estado apoiar a participação, criar canais que assegurem o câmbio permanente entre as esferas públicas governamental e não governamental e, sobretudo, respeitar as decisões e soluções obtidas de forma cooperada.

Administração pública consensual

Sob a lógica da administração pública consensual, defendida por Diogo Moreira de Figueiredo Neto, a participação ampla dos cidadãos democratiza o funcionamento da Administração; permite a atualização da lei de forma mais geral e menos arbitrária; favorece o desenvolvimento de políticas públicas compartilhadas, inclusivas e responsáveis, o que, a par de implicar maior eficácia e legitimidade, facilita e aperfeiçoa o controle exercido pela sociedade sobre a Administração Pública.87

As chamadas formas de controle a priori – ou de controle prévio ou preventivo – ganham destaque como vantajosa forma de fiscalização da atividade administrativa. Realizando-se antes da eficácia da medida ou decisão questionada, tais mecanismos controlatórios garantem o melhor direcionamento da aplicação de recursos públicos, afastam os riscos do experimentalismo e com isso evitam os dispendiosos processos de correção e redirecionamento de políticas públicas equivocadas. O investimento na capacidade técnica e na autonomia funcional relacionada com o controle preventivo apresenta-se, portanto, como verdadeiro aporte para a garantia de estabilidade das instituições e sustentabilidade das políticas públicas.

É a chamada vocação preventiva de todo o sistema de controle, que, na concepção de Guy Braibant, Nicole Questiaux e Celine Wiener,

deve suscitar na própria administração uma deontologia que previna o arbítrio, e esta deontologia deve, no final das contas, fazer parte do funcionamento normal dos serviços públicos.88

Tal marca preventiva deve informar não apenas o controle interno como também o controle externo, notadamente o político e o financeiro. A Constituição Federal traz inúmeros exemplos dessa forma preventiva de controle, com destaque para as auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da União, com amparo no art. 71, IV, e para as diversas hipóteses em que os atos do Poder Executivo se sujeitam à autorização ou aprovação prévia do Congresso Nacional, tais como: a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares (art. 49, XVII), a concessão e renovação de concessão de emissora de rádio e televisão (art. 49, XII), as iniciativas (…) referentes a atividades nucleares (art. 49, XIV), etc.

Não se pode menosprezar também a eficácia de mecanismos preventivos de controle jurisdicional representados pelas medidas cautelares e outras com vistas a evitar consumação de situações lesivas ao patrimônio público, à moralidade administrativa e aos direitos individuais, coletivos e difusos.

O controle financeiro, a seu turno, exercido pelos Tribunais de Contas, vem rompendo os clássicos limites da verificação formal dos atos de administração, para adentrar as razões meritórias destes últimos, o que se efetiva em nome da concretização da idéia de sucesso dos objetivos e adequação dos meios para alcançá- los.

Cabe assinalar também que o caráter de título executivo reconhecido a certas decisões da Corte de Contas, em especial aquelas que resultem em imputação de débito ou multa, constitui fator determinante do fortalecimento da atuação do controle externo, garantindo eficácia às imposições decorrentes de seu mister fiscalizatório, consoante dispõe o art. 70, § 3o, da Constituição Federal.

Igualmente, deve-se registrar que a ênfase dada aos controles apriorísticos direciona o esforço do órgão técnico de controle para a prevenção de práticas desconformes, a eliminação de fatores prejudiciais à consecução da finalidade pública e a proposição de medidas de aperfeiçoamento da prática administrativa do ponto de vista contábil, operacional e técnico, entre outros.

No campo do controle jurisdicional, a ênfase na preservação dos princípios constitucionais alimenta a ruptura com antigos axiomas, pondo em foco a análise do caso concreto, com a possibilidade – até entao inconcebível – de afastar-se a aplicabilidade da lei a dadas situações que só na aparência se ajustam à disposição legal, sob a consideração de que a lei genericamente justificada só pode ter incidência sobre situações concretas que com ela se confortem.

A revisão do conceito de discricionariedade, visando à adequação de seus limites ao novo paradigma democrático, conduz ao estreitamento da esfera de reserva de mérito das decisões e dos atos administrativos, para o que em muito tem contribuído a teoria dos conceitos jurídicos indeterminados, haurida na doutrina alemã e difundida pelos autores espanhóis Eduardo Garcia de Enterría e Tomás-Ramón Fernandez.

Fortalecimento do papel do Ministério Público

Outro tópico de relevância na temática do controle é o papel atualmente desempenhado pelo Ministério Público, que ganha, com a Constituição Federal de 1988, caráter institucional autônomo. Por força do novo arranjo constitucional e infraconstitu-

cional, a este órgão é conferida maior legitimação para o exercício da função de controle dos atos da Administração Pública, levada a efeito não apenas por intermédio do Poder Judiciário, mas principalmente de forma extrajudicial, mediante a instauração de inquéritos civis, celebração de termos de ajuste de conduta, etc.

O controle exercido por esta instituição, até entao adstrito aos limites da legalidade estrita, assume, cada vez mais, características de controle de finalidade, em cotejo com normas principiológicas consagradas no ordenamento jurídico, apresentando-se, de outro giro, como mais uma alternativa para realização da participação popular, no resguardo da efetividade das opções regulativas da sociedade, traduzidas no direito vigente.

No âmbito do controle administrativo, solidifica-se a noção de poder-dever, que se sobrepõe à noção de mera faculdade do agente público, cuja função controlatória se vincula, em especial, aos princípios da legalidade ampla, da moralidade pública e da obrigatoriedade de consecução do interesse público.

A temática da convalidação dos atos administrativos, abordada com argúcia pelo professor Paulo Neves de Carvalho em monografia que, publicada em 1950, conserva-se atual, ganha relevância como mecanismo de composição de legalidade, guiado pelo princípio da boa-fé e positivado no art. 55 da Lei n. 9.784/99. Sobre o assunto, sobressaem os estudos elaborados por Weida Zancaner, sintetizados no artigo Convali-

dação, invalidação e revogação do ato adminis- trativo.89

Garantia de segurança jurídica

Sob a égide do Estado Democrático de Direito, o princípio da segurança jurídica assume natureza basilar e ganha espaço no direito positivo brasileiro, a exemplo do art. 2o, parágrafo único, XIII, da Lei n. 9.784/99, que veda – nos processos administrativos da União – a aplicação retroativa de nova interpretação das normas administrativas. Ao influxo deste importante princípio são traçados os limites que, de um lado, restringem a liberdade volitiva do administrador e, de outro, incrementam a possibilidade de controle da sua atuação.

Como inegável efeito desse arranjo, sinaliza-se o robustecimento do princípio da razoabilidade, que, no contexto, se apresenta como exigência do paradigma democrático, pressupondo o exercício moderado do poder e a proteção da boa-fé dos administrados no trato com a Administração.

Controle da Administração Pública em face de novos modelos organizacionais

Por fim, não deve passar sem nota a necessidade de se desenvolverem novos mecanismos controlatórios ou de se promover a reestruturação daqueles já existentes, com vistas a superar os desafios impostos pela política ampliativa da autonomia das entidades da administração indireta – implementada pela adoção de modelos de agencificação trazidos com a reforma administrativa –, devendo-se ainda buscar estender fórmulas inovadoras de controle às atividades estatais desenvolvidas mediante delegação ao particular, e, sobretudo, às atividades não exclusivas, levadas a efeito na esfera pública não governamental (organizações sociais e organizações sociais da sociedade civil de interesse público), cuja crescente perspectiva de captação de recursos, especialmente junto a organismos internacionais, deve ser acompanhada de criteriosa e adequada fiscalização.

O controle da Administração Pública, antes voltado exclusivamente para o princípio de legalidade estrita, e depois fundado numa perspectiva materializante da igualdade, embora suficiente ao amparo, respectivamente, dos ideários liberalistas e do Estado Social, não se mostra capaz de atender, per se, ao atual paradigma do Estado Democrático de Direito, exigindo novos mecanismos e estratégias de atuação.

A atividade estatal, modernamente, não encontra limites apenas no texto da lei, e nem se esgota numa artificiosa e arrogante materialização de direitos, uma vez que, para consubstanciar-se em Democrático de Direito, o Estado deve vincular seus atos, e a própria interpretação do seu ordenamento jurídico, ao conteúdo de princípios – notadamente aqueles alçados à categoria de direitos fundamentais – e assentá-los sobre permanente travejamento democrático.

O complexo arranjo de controle da Administração, estruturado no sistema jurídico brasileiro a partir da matriz constitucional, deve, portanto, ser visualizado e interpretado sob a ótica deste novo paradigma, ao qual devem adaptar-se as vertentes de atuação do controle administrativo, do controle jurisdicional, do controle pelo parlamento com auxílio do Tribunal de Contas e do controle popular. Ao mesmo tempo, é exigida a consonância com os princípios consignados na Constituição da República, notadamente os do art. 37, que, inspirando e condicionando a atuação administrativa estatal, traçam-lhe as linhas de condução ideativa: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Por outro lado, é de se ter em mente que o controle da Administração Pública, constituindo poder-dever dos órgãos públicos e de seus titulares, há de ser visto sob a perspectiva institucional, não podendo ser banalizado como instrumento de negociações fraudulentas, tampouco manejado como alternativa para perseguições e discriminações políticas.

À luz do paradigma democrático, a prática do controle tem acenado com significativas mudanças, embora as instituições e o cidadão venham ainda tentando construir a eficácia dos mecanismos disponíveis, não se olvidando que a forma na qual se estruturou a sociedade brasileira – com base em relações econômicas mercantis e escravocratas, apoiada em estruturações sociopolíticas patrimo-

nialistas – acarreta dificuldades para a construção e o exercício do controle democrático.

Não obstante isso, possa prevalecer, no tocante ao controle da Administração, o alerta de Ulisses Guimarães: contra a ingovernabilidade concentrada em um, (…) a governabilidade de muitos.

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Notas

1 Considerando que, para muitos estudiosos, entre os quais se destacam Karl Schimidt e Balladore Pallieri, o nome Estado, indicando uma situação permanente de convivência e ligado à sociedade política, somente aparece a partir do século XVI, é de se esclarecer que o emprego do termo, nessa oportunidade, vincula-se a uma conotação mais ampla, que, defendida pela maioria dos autores, abrange toda organização social dotada de poder e com autoridade para determinar o comportamento do grupo. É de se registrar, no entanto, o entendimento esposado por Georges Burdeau, segundo quem é por causa de uma excessiva generosidade verbal que se qualifica de Estado a organização política que existiu entre os Babilônios, os Medas ou os persas, ou ainda que se confere o mesmo título ao poder exercido por determinado chefe de tribo na Melanésia ou na África equatorial. (O estado. Traduzido por Cascais Franco. Publicações Europa-América, 1970, p. 23).

2 RIBEIRO, 2002, p.48.

FERREIRA, 1989.

4 CRETELA JR, 1992, p.27.

5 CRETELA JR, José. 1992, p.397.

6 RIBEIRO, 2002, p.49–50.

7 CRETELA JR, 1992, p.397.

8 MONTESQUIEU, 1985.

Prerrogative is nothing but the power public good without a rule. LOCKE, Cap. XIV, p. 160. 10 MEIRELLES, 2002, p. 49.

11 TÁCITO, 1997.

12 BONAVIDES, 2000, p.140. 3 Apud MADSON. 1948, p. 395.

14 Apud MADSON. 1948, p. 116.

15 Apud DUTRA, 1991, p. 102–103.

16 ESTEVES, 2003.

17 ESTEVES, 2002.

8 DUTRA, 1991, p.106.

19 BERGERON, 1965, p. 52.

20 BERGERON, 1965, p.106.

21 BERTI e TUMIATI, 1962, verbete Controllo.

2 SEABRA FAGUNDES, 1950.

23 MEIRELLES, 2002, p.632.

24 DI PIETRO, 1998, p.488.

25 MEDAUAR, 2000, p. 442.

26 SEABRA FAGUNDES, 1950, p. 125.

27 MOREIRA NETO, 1996, p. 168.

28 Apud MEIRELLES, 2002, p. 56.

29 GASPARINI, 1995, p. 545.

30 Primeiro acórdão da jurisprudência pátria a acolher o desvio de poder. Tratava-se de desvio no exercício do poder de polícia, utilizado para proteger uma empresa de transporte coletivo, em prejuízo da empresa concorrente e dos usuários do serviço público.

31 MEDAUAR, 1993, p. 173.

32 BANDEIRA DE MELLO, 1988.

33 FERREIRA, 1998, p. 406.

34 Ibidem, p. 407.

35 Ibidem, p. 407.

36 MORAES, 1999, p. 19–20.

37 GARCIA DE ENTERRIA; FERNANDEZ, 1990, p. 392 e 393.

38 Ibidem, p. 394.

39 Ibidem, p. 395.

40 Ibidem, p. 398.

41 RDA 179–180/117, janeiro-junho/1990.

42 ações processuais comuns, utilizadas, normalmente, por particular contra particular, em relações jurídicas horizontais, mas deslocadas, por exceção, para o controle jurisdicional do ato administrativo (…). CRETELLA JÚNIOR, 1997, p. 337–338.

43 DI PIETRO, p. 509.

44 Ibidem, p. 510.

45 JSTJ 5/183, RT 509/336.

46 MOREIRA NETO, 1996, p. 471.

47 Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências.

48 MEIRELLES, 1992, p. 612.

49 Cf. Lei n. 9.507/97, art. 7o, III.

50 Tribunal Federal de Recursos, habeas data n. 1, Rel. Min. Milton Pereira, Diário da Justiça, Seção I, 2 de maio de 1989. Contra, inadimitindo exceções: Vicente Grecco Filho afirma que a ação […] é personalíssima, não admite pedido de terceiros e, sequer, sucessão no direito de pedir. A vida privada deve ser muito respeitada, a ponto de se preservar a intimidade de cada um, inclusive no âmbito familiar. Admitir-se que outra pessoa, ainda que seja cônjuge ou filho, obtenha dados de alguém seria admitir a devassa na vida íntima do indivíduo, incompatível exatamente com o princípio que o novo instituto visou resguardar.

51 MANCUSO, 1997, p. 15.

52 MOREIRA NETO, 1996, p. 168.

53 Cf. MEIRELLES, 1992, p. 637.

54 MEDAUAR, Controle… 1993, p. 443.

55 Cf. ZANOBINI, 1954. p. 373 et seq.

56 GARCÍA DE ENTERRÍA; FERNÁNDEZ, 2000, t. 1, p.372.

57 MOREIRA NETO, 1996, p. 164.

58 BANDEIRA DE MELLO; ZANCANER et al. 1991, p. 50.

59 BANDEIRA DE MELLO; ZANCANER et al. 1991, p. 51.

60 Vide Decreto Lei n. 200/67.

61 Vide Lei n. 6.223, de 14/07/75, alterada pela Lei n. 6.525, de 14/04/78; e Lei n. 7.295, de 19/12/84.

62 ANDREOZZI, 1943, p. 12.

63 SILVA, 2000, p. 727.

64 CARVALHO FILHO, 2003, p. 798–800.

65 TÁCITO, 1959, p. 39.

66 Cf. MEIRELLES, 1992, p. 666.

67 STF – Representação n. 1.064. RDA 149/70.

68 Ementa – Ação Direta de Inconstitucionalidade – Medida Cautelar. Dispositivo da Constituição do Estado da Bahia que prevê a convocação, pela Assembléia Legislativa, para prestar pessoalmente informações sobre assunto determinado, importando em crime de responsabilidade a ausência sem justificação adequada. Fumus boni júris que se demonstra com a afronta ao princípio de separação e harmonia de Poderes, consagrado na Constituição Federal. Periculum in mora evidenciado no justo receio do conflito entre Poderes, em face de injunções políticas. STF, ADIN n. 111–6 – BA, DJ 24/11/89.

69 CASTRO, 1996, p. 73.

70 STF. RE. 125/414.

71 Prazo improrrogável de 15 dias; Lei Federal n. 9.051, de

18/5/95.

72 DI PIETRO, 1998, p. 488.

73 Cf. FIGUEIREDO, 1991, p. 231.

74 ROCHA, 1994, p. 75.

75 MANCUSO, 1998, p. 05.

76 HABERMAS, 1987.

77 MEDAUAR, 1993, p. 67.

78 MOREIRA NETO, 2001, p. 41.

79 DWORKIN, 1995.

80 MORAES, 1999, p. 19–20.

81 BONAVIDES, 1996, p. 259.

82 LOPES, 2003, p. 40.

83 MOREIRA NETO, 2001, p. 205.

84 Advogado e Procurador da Assembléia Legislativa de Minas Gerais.

85 Sobre a teoria da responsabilidade estendida vide STARK; BRUSZT, 1998. 86 Ibidem, p. 40.

87 MOREIRA NETO, 2001, p. 41.

88 BRAIBANTE; QUESTIAUX; WIENER, 1973, p. 219.

89 BANDEIRA DE MELLO; ZANCANER, 1991, p. 45–58.