FUNÇÃO SOCIAL DO ESPAÇO URBANO: USO DO SOLO E CONSTRUÇÃO DE SUSTENTABILIDADES

Maria Coeli Simões Pires

Mestre e Doutora em Direito. Professora Adjunta de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Advogada. Secretária de Estado da Casa Civil e de Relações Institucionais do Governo do Estado de Minas Gerais.

Mila Batista Leite Corrêa da Costa

Mestre e bacharel em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. Pós- graduada em Direito Público e em Direito do Trabalho. Graduada em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Assessora do Gabinete da Secretaria de Estado de Casa Civil e de Relações Institucionais do Governo do Estado de Minas Gerais.

La Ciudad Estable – Una ciudadela

Fue construida a su medida y a su temor

Sin sorpresas en sus calles aparentemente blancas

Familiares

Ajedrezadas

Sin puertos ni naves que tomar

Sin vecindades peligrosas

Todo aquietado

Criaturas de andar redondo

Con los ojos en la cara que miran sin devolver

Uniformada su esperanza

Esa ciudad se llamó derecho y fue un paraíso

Al menos conceptual

Un simple espejismo con el que poder llenar sin angustia un ritmo vacío

El orden jurídico

Esa trama para la organización de otro gran mundo

La vuelta al útero

Una ciudadela en la que todos podemos reconocernos

Andar juntos sin temor…

(Luis Alberto Warat) 3

1 REFERÊNCIA PARA CITAÇÃO: PIRES, Maria Coeli Simões; COSTA, Mila Batista Leite C. Função Social do Espaço Urbano: Uso do Solo e Construção de Sustentabilidades. Revista Interesse Público, Belo Horizonte, ano 14, n.74, jul./ago.2012.

2 Adaptação da palestra “Função Social do Espaço Urbano: Uso do Solo e Construção de Sustentabilidades”, proferida, em junho de 2012, no II Congresso Brasileiro de Direito e Sustentabilidade: Direito Administrativo e Gestão Sustentável.

3 WARAT, Luis Alberto. Territórios Desconhecidos: A Procura Surrealista pelos Lugares do Abandono do Sentido e da Reconstrução da Subjetividade. Vol. 1. Florianópolis: Fundação Boiteaux, 2004, p.29.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO
1. Pós-modernidade
2. Cenário
RESSIGNIFICAÇÃO DO ESPAÇO URBANO PELO PRISMA DA DEMOCRACIA: ESTEIOS DE SUSTENTABILIDADE NA PÓS-MODERNIDADE
FUNÇÃO SOCIAL: SUSTENTABILIDADE E DIREITO À CIDADE
1. Mobilidade
Direito como Instrumento de Regulação
Déficit de Efetividade do Direito e Cidade Sustentável
CONCLUSÃO
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1 INTRODUÇÃO

Susan Buck-Morss intercepta o olhar do transeunte alheio de si e cego de ver e lança uma reflexão sobre a escuridão do Hades e o luto do olhar presente sobre a metrópole:

Hades: a caverna platônica, a metrópole contemporânea. Nelas os olhos “olham sem ver”. […] o progresso e a modernidade requer[em] a “dialética do olhar” que seja a transformação do luto em lúdico, pois só o olhar que se aperfeiçoa a seus objetos de contemplação faz homens melhores.4

Renomados analistas do fenômeno urbano global, assombrados com a pressão das cidades e do movimento urbanizatório sobre a natureza, sintetizam a grave ameaça sobre a vida, em uma emblemática crise do bem mais nobre do universo. Anunciam que as guerras do século XXI ocorrerão em virtude da escassez de água: há planejadores urbanos internacionais, inclusive, que apostam mesmo que as disputas por esse bem tão precioso motivarão a próxima Guerra Mundial.

4 BUCK-MORSS, Susan. Dialética do Olhar: Walter Benjamin e o Projeto das Passagens. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002, contracapa.

Paradoxalmente, há um risco calculado de que muitas cidades morram, ou melhor, continuem morrendo, afogadas, por inexistência de drenagem de águas pluviais ou pela ira dos córregos assoreados, fruto do urbanismo insustentável.

Mas a crise da água é apenas um componente do cenário urbano global. De fato, múltiplas mazelas urbanas, nos planos interno e internacional, ameaçam o equilíbrio global, pressão que advém de um desmedido padrão de consumo; de posturas transgressoras em relação ao meio ambiente; da escala de produção de lixo, como lembra ítalo Calvino, em Cidades Invisíveis, com a descrição de Leônia, em que montanhas de lixo se acumulam nos passeios à espera de destino;5 do uso abusivo da água; da saturação das infra-estruturas de mobilidade; da proliferação de assentamentos precários ou de comunidades em risco e de segregação socioespacial, com os consectários dessas práticas, particularmente a violência, pressionada pela escala virtual.

Na outra via, apresentam os urbanistas, como a maior preocupação dos povos, a gestão sustentável das cidades, notadamente das metrópoles, esses artefatos sociais complexos, gigantes e injustos.

1.1 Pós-Modernidade

A pós-modernidade, segundo Boaventura de Sousa Santos, é marcada pela crise do paradigma científico dominante6 e do modelo de racionalidade fechado em seus próprios limites epistemológicos7. Novas arquiteturas de racionalidade estão sendo concebidas, e modelagens de desenvolvimento, redesenhadas.

No bojo da discussão do novo paradigma de desenvolvimento, e ao influxo das mudanças da década de 80, delineou-se, o conceito de sustentabilidade, que se consolidou, a priori, na seara ambiental.8 Mais recentemente, a sustentabilidade legitimou-se como marco referencial

5 CALVINO, Ítalo. As cidades invisíveis. São Paulo: Companhia das Letras, 1990.

6 Nesse viés, ver MORIN, Edgar. Ciência com Consciência. Trad. Maria Gabriela de Bragança. Lisboa: Publicações Europa-América, 1982.

7 SANTOS, Boaventura de Sousa. Um Discurso sobre as Ciências. Porto: Edições Afrontamento, 1988.

8 A expressão “desenvolvimento sustentável” foi utilizada, pela primeira vez, em 1987, no Relatório Brundtland, elaborado pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas – ONU.

para a rearticulação da gestão jurídico-regulatória – agora voltada para o equilíbrio institucional, social, ambiental e cultural.

A concepção de crescimento econômico perdulário foi ressignificada à luz da consagração de noções relevantes de desenvolvimento inclusivo, equidade, sociedade solidária e por princípios éticos e jurídico-institucionais do próprio ordenamento, conformado pela idéia pós- moderna de sustentabilidade e que abrange, no plano teórico, múltiplas abordagens.9 Nessa nova modelagem, identificar arranjos sociais mais justos e conceber decisões equânimes tornou-se, como preconiza Amartya Sen, mote e instrumento na busca pela justiça10 e por conformações sustentáveis.

1.2 Cenário

Um olhar sobre a abordagem de mídia resgata a presença do tema da sustentabilidade na discursividade: “Selo Verde ajuda consumidor”; “Moda Sustentável é o novo luxo”; “Sustentabilidade não é nicho de mercado; é tendência” – Mercado Verde / Empresa Verde / Compras Verdes.

O “Plástico Verde”, por exemplo, é um sistema revolucionário que produz o material com insumo à base de cana-de-açúcar. O Estado de Minas Gerais será precursor, inclusive, em pesquisa de campo para subsídio dos processos de tomada decisão em negócios sustentáveis. Anuncia-se a chegada de energia limpa ao Estado, por meio da Renova, com investimentos na instalação de torres eólicas.

Pela primeira vez, o Congresso Mundial do ICLEI – Local Governments for Sustainability –, organização Internacional comprometida com soluções de desenvolvimento sustentável, realiza-se, na América Latina, mais precisamente em Belo Horizonte, reunindo representantes de 64 (sessenta e quatro) países e falando um idioma comum – o da sustentabilidade. A RIO+20 (Cúpula dos Povos) – Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável – reunirá, em grande evento internacional, chefes de Estado, movimentos sociais, ambientalistas, delegações internacionais, plugando o mundo ao Rio.

9 NOBRE, Marcos. Desenvolvimento Sustentável: origens e significado atual. In: NOBRE, Marcos; AMAZONAS, Maurício de Carvalho. Desenvolvimento Sustentável: a institucionalização de um conceito. Brasília: Edições Ibama, 2002, p.22.

10 SEN, Amartya. A Idéia de Justiça. São Paulo: Cia das Letras, 2011.

E, hoje, há um Congresso Brasileiro de Direito e Sustentabilidade,11 que objetiva pautar temas e implicações da “sustentabilidade” no Direito e na seara da gestão, consolidando o tema como tendência de relevo multidimensional.

O princípio da sustentabilidade, na definição de Juarez Freitas,12 tem caráter vinculante, sustentado, segundo o autor, na pluridimensionalidade: social, jurídico-política, ética, econômica e ambiental, determinando a co-responsabilização do Estado e da sociedade pela arquitetura compartilhada13 de um modelo de desenvolvimento pautado pela “concretização solidária nos planos material e imaterial, socialmente inclusivo, durável e equânime, ambientalmente limpo, inovador, ético e eficiente”.14

Na perspectiva jurídico-política, a sustentabilidade consagrou-se como “topos”15 de argumentação e princípio constitucional, legitimada por interpretação sistemática do ordenamento, que, caracterizado pela dialogia e capacidade de aprendizagem, concede ao Direito a possibilidade de autotransformação e de modificação da realidade. Nesse sentido, todo ele é ressignificado pelo macro e transversal do princípio da sustentabilidade.

A Ciência Jurídica foi chamada a compreender a complexidade e a multidimensionalidade que permeia os fenômenos da vida16, sendo necessária uma releitura de métodos, e lastros epistemológicos, superando-se vícios de linguagem e de comportamento, para que seja percebida a unidade real e intrincada do fato jurídico. Em tal contexto, perceber o Direito

11 Importante mencionar o pioneirismo do professor Juarez Freitas, presidente do Instituto Brasileiro de Altos Estudos de Direito Público, realizador do Congresso Brasileiro de Direito e Sustentabilidade, já em sua segunda edição, em 2012. Juarez Freitas é coordenador científico do evento e autor precursor em publicações e debates acadêmicos importantes sobre o tema da sustentabilidade e seus consectários, como a importante reflexão acerca do direito fundamental à boa Administração Pública. Para aprofundamento, ver também BITENCOURT NETO, Eurico. Há um Direito Fundamental à Boa Administração Pública? In GODINHO, Helena T. N.; FIUZA, Ricardo A. M (coord). Direito Constitucional em Homenagem a Jorge Miranda. Belo Horizonte: Del Rey, 2011.

12 FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p.65.

13 E, nesse aspecto, a importância teórica entre força e poder, feita pela perspectiva institucionalista da economia, é fundamental para a compreensão e tratamento de questões relacionadas ao papel “necessário e legítimo” do Estado. AMAZONAS, Maurício de Carvalho. O Desenvolvimento Sustentável e a Perspectiva das teorias econômicas “institucionais”. In: NOBRE, Marcos; AMAZONAS, Maurício de Carvalho. Desenvolvimento Sustentável: a institucionalização de um conceito. Brasília: Edições Ibama, 2002, pp. 147–192.

14 FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p.41.

15 VIEHWEG, Theodor. Tópica e Jurisprudência. Brasília: Editora UnB, 1979, p. 4.

16 FAGÚNDEZ, Paulo R. A. O Direito e a Hipercomplexidade. São Paulo: LTr, 2003.

Administrativo17 – com ênfase no Direito Urbanístico –, pelo viés da sustentabilidade, impõe necessária orientação da gestão pública pela perspectiva da tutela da dignidade, da cidadania, da universalização de direitos, do pluralismo político, do equilíbrio socioambiental.

À sua vez, a “Administração Pública Sustentável” só pode se estabelecer pela via da construção de mecanismos de interlocução com a sociedade civil, para o arejamento do sistema administrativo, na estruturação do seu perfil prestacional ou emancipatório, com vistas à garantia ao cidadão comum de condições elementares de existência e, ainda, ao reconhecimento de uma miríade de interesses públicos e de múltiplos anseios do mundo democrático pós-moderno e cambiante, que alimentam aquele sistema, abalado pelos impactos da revolução tecnológica e das sociedades hipercomplexas.

Um novo urbanismo, o das cidades saudáveis, com o cumprimento mais efetivo do Estatuto da Cidade, torna-se ética e juridicamente vinculante, via regularização fundiária, arquitetura sustentável, contenção das encostas e remoção das pessoas de áreas de risco, devidamente mapeadas. Chuvas de omissão não podem seguir matando.18

Um novo paradigma para o Direito Urbanístico, pautado em veios de sustentabilidade, exige, pois, gestão para a eficácia constitucional, uso de uma racionalidade democrática e dialógica, resgate da subjetividade waratiana e concretização de direitos fundamentais. Deve abrigar instrumentos que assegurem o direito à boa administração, à gestão inclusiva dos espaços civilizatórios, deixando o simulacro19 dos discursos vazios para arrimar uma arquitetura de conceitos e práticas voltadas para o desenvolvimento duradouro, sustentado na função social da cidade, na transparência, na participação democrática e no compartilhamento de responsabilidades.

A regulação da cidade é, usualmente, ditada pela arrogância. Faz-se necessário respeito às linguagens; é preciso ler as entrelinhas de uma ordem plural. O desafio pragmático é de superação do modelo normativo tecnicista tradicional para o planejamento, a organização, a gestão e o controle democráticos da cidade.

17 A respeito dos novos desafios e demandas do Direito Administrativo, ver ANASTASIA, Antonio Augusto. Desafios do Direito Administrativo. Jornal Hoje em Dia Online, Belo Horizonte, 05 ago. 2011. Disponível em: http://www.hojeemdia.com.br/colunas-artigos-e-blogs/semanais/direito-hoje–1.369277/desafios-do-direito- administrativo–1.378222. Acesso em: 30 jan.2012.

18 FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p.38.

19 SANTIAGO, Silviano. O Entre-lugar do Discurso Latino-americano. In: SANTIAGO, Silviano. Uma Literatura nos Trópicos. 2. ed. Rio de Janeiro: Rocco, 2000, p. 9–26.

Deve-se atentar para a influência da gestão urbana no cotidiano dos cidadãos, nas condições de produção de moradia e nas condições de sustentabilidade, levando-se em conta as múltiplas funcionalidades da cidade. A função social está na base da reconstrução de uma organização social justa e sustentável, abrindo a perspectiva de estruturação transversal de uma ordem territorial inclusiva, capaz de reconfigurar juridicamente a polis como locus da cidadania, de acesso aos direitos fundamentais que densificam a dignidade humana.

Regularização fundiária significa refazer mapas urbanos, priorizar o uso do solo, e não, a saga especulativa, e equalizar a função da propriedade pública. Certo é que o Direito não pode ser tomado como imparcialidade. Há de ser densificado pela ideologia transformadora também do espaço urbano, sob perspectiva inclusiva, de sustentabilidade e de ruptura com o império de privatização da cidade e de sujeição do interesse público aos desígnios do capital e das elites. A leitura constitucionalmente adequada de toda a base normativa de gestão das cidades há de respaldar soluções que dialoguem com a propriedade privada de função social, com a função social da cidade em todas as dimensões do sistema urbano e das políticas públicas.

2 RESSIGNIFICAÇÃO DO ESPAÇO URBANO PELO PRISMA DA DEMOCRACIA: ESTEIOS DE SUSTENTABILIDADE NA PÓS-MODERNIDADE

Quando recentemente perguntaram a Amartya Sen qual tinha sido o acontecimento mais importante do século XX respondeu sem hesitação: a emergência da democracia.20

A concepção tradicional de gestão burocrática, no entendimento de Leonardo Avritzer e Boaventura de Sousa Santos, preconiza soluções homogêneas para as demandas postas ao sistema administrativo. “No entanto, os problemas administrativos exigem cada vez mais soluções plurais […]”.21 O Direito Administrativo pós-moderno – todo o Direito, em verdade –, comprometido com a arregimentação democrática da sustentabilidade, deve ser remodelado, para promover a emancipação e a plenitude da cidadania, criando alternativas

20 SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER, Leonardo. Para Ampliar o Cânone Democrático. SANTOS, Boaventura de Sousa (org.). Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia participativa. 3. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005, p. 39.

21 SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER, Leonardo. Para Ampliar o Cânone Democrático. SANTOS, Boaventura de Sousa (org.). Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia participativa. 3. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005, p. 48.

viáveis em arquitetura de mecanismos avançados e coerentes com o paradigma democrático e aptos a viabilizar soluções inovativas e complexas.

É nítida a necessidade, diante do contexto pós-moderno,22 de adaptação do Direito Administrativo às cambiâncias econômicas e sociais, “permitindo seu perfeito acoplamento ao contexto da realidade para ser instrumento de efetividade dos direitos fundamentais”.23 A gestão das metrópoles, em especial, demanda “mecanismos verticais e horizontais, vocacionados a preservar as autonomias federativas e a efetividade dos demais núcleos de poder e, ao mesmo tempo, adequar a regulação pública da ordem territorial urbanística”24 e a formulação de políticas públicas.

O processo de urbanização brasileiro ocorreu, de forma acelerada, entre as décadas de 1930 e 1980 – ausentes configurações adequadas da ordenação territorial – agravado pela cisão entre país legal e país real e pela fragilidade da sociedade civil em relação ao Estado hipertrofiado, herança da tradição colonial ibérica.25 Processos de inclusão – real e simbólica – da sociedade civil, nas dimensões do urbano e nas representações voltadas para o exercício do direito difuso à cidade, são necessários, à luz do conceito de governança democrática, dialógica e sustentável, buscando organizar o espaço urbano tendo em vista a ampliação de direitos.

Sem desprezar a afirmação de Ermínia Maricato, de que a aplicação da lei, no Brasil, é marcada pela mantença de poder concentrado e de privilégios nas cidades – geradora de desigualdades no território urbano26 – deve-se registrar que o planejamento engajado com o conceito de sustentabilidade, a partir da compreensão do espaço urbano como ecossistema que merece tratamento circunstanciado, encontra guarida na legislação e certa ressonância em

22 A pós-modernidade será considerada no sentido trabalhado por Anthony Giddens. GIDDENS, Anthony. As consequências da modernidade. Tradução Raul Fiker. São Paulo: UNESP, 1991.

23 GUERRA, Sérgio. Discricionariedade e Reflexividade: uma nova teoria sobre as escolhas administrativistas. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 425.

25 DELGADO, Lucília de Almeida Neves. Cidadania e República no Brasil: história, desafios e projeção do

futuro. In: PEREIRA, Flávio Henrique Unes; DIAS, Maria Tereza Fonseca (Org.). Cidadania e Inclusão Social:

Estudos em Homenagem à Professora Miracy Barbosa de Sousa Gustin. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p.321-

26
PIRES, Maria Coeli Simões. Governança metropolitana em Minas Gerais e implementação do novo arranjo

institucional de gestão. Fórum de direito urbano e ambiental, Belo Horizonte, v. 7, n. 37, jan. 2008.

Disponível em: http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/31792

MARICATO, Ermínia. Metrópole, Legislação e Desigualdade. 2003. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/ea/v17n48/v17n48a13.pdf. Acesso em: 18 abr. 2012.

práticas da Administração Pública brasileira. “Planejar a cidade é ao mesmo tempo pensar a própria pluralidade do real e dar efetividade a este pensamento do plural”.27

Nessa linha, novo marco institucional e sociopolítico foi inaugurado com a Constituição da República – CR –, em 1988, especialmente no que se refere aos instrumentos de planejamento urbano e regional28, voltados para uma concepção de governança comprometida com a difusão do acesso aos direitos. A realização das funções sociais da cidade e das garantias de bem-estar foi assegurada pelo art. 182 do texto constitucional, regulamentado pelo Estatuto da Cidade – Lei no 10.257, de 10 de junho de 2001.29

O conceito de função social da propriedade foi revigorado, e foram criados mecanismos de participação popular, base para a concepção de um planejamento urbano democrático e afastado das práticas tecnocráticas do período de exceção. O Estatuto da Cidade foi criado – nessa perspectiva socializante e democrática – para estabelecer diretrizes gerais e instrumentos de gestão urbana, consagrando que a “política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade”30 mediante a “garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito a terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”.31

A Constituição da República de 1988 e o Estatuto, na esfera do planejamento e da gestão do espaço urbano, compõem um arcabouço jurídico-urbanístico avançado, de extrema relevância,

27 CERTEAU, Michel. A Invenção do Cotidiano. 1. Artes de Fazer. Petrópolis: Vozes, 1994, p.172.

28 MONTE-MÓR, Roberto Luís de Melo. A questão urbana e o planejamento urbano-regional no Brasil contemporâneo. In: COSTA, Geraldo Magela; MENDONÇA, Jupira Gomes de. (orgs). Planejamento urbano no Brasil: trajetória, avanços e perspectivas. Belo Horizonte: C/Arte, 2008.

29 PIRES, Maria Coeli Simões. A função social no direito urbanístico e na política urbana: uma nova ordem de sustentabilidade das cidades. In: PEREIRA, Flávio Henrique Unes; DIAS, Maria Tereza Fonseca (Org.). Cidadania e Inclusão Social: Estudos em Homenagem à Professora Miracy Barbosa de Sousa Gustin. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p.377–405. Para avaliar o significado do planejamento urbano em dimensão mais ampla, compreendido como direito social, nos termos propostos pela Reforma Urbana, presente nos artigos 182 e 183 da Constituição de 1988 e no Estatuto da Cidade, ver COSTA, Márcia H. Batista C. As políticas urbanas e o exercício de uma nova esfera pública na gestáo das cidades. In: MONTÚFAR, Marco Córdova. (Org.). Lo urbano en su complejidad. Una lectura desde América Latina. Quito: Flacso, 2008.

30 Art. 2o. BRASIL. Estatuto da Cidade. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001.

Diário Oficial da União, Brasília, 11 jul. 2001. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm. Acesso em: 4 mar. 2010. 31 Art. 2o. BRASIL. Estatuto da Cidade. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001.

Diário Oficial da União, Brasília, 11 jul. 2001. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm. Acesso em: 4 mar. 2010.

Regulamenta os arts. 182 e 183

da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.

Regulamenta os arts. 182 e 183

da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.

para a consecução do amplo acesso aos equipamentos urbanos, como menciona o texto constitucional mineiro,32 e de “um novo urbanismo, o das cidades saudáveis”33. A cidade sustentável,34 alinhavada pelo marco regulatório citado, depende de postura pró-ativa da Administração Pública, no sentido de viabilizar as estratégias de imersão e intervenção no “urbano”, pautadas “na perspectiva de construção coletiva e democrática de uma gestão compartilhada entre os atores governamentais, societais e da iniciativa privada”35.

A garantia do direito a cidades sustentáveis esvazia, portanto, a proposta da “cidade- empresa”36, mercantilizada, orientada por lógica gerencial ou operacional, pautando a necessidade de consolidação de direitos básicos como o acesso à terra urbana e à moradia37, a partir de escopos consolidados de propriedade funcionalizada, sustentabilidade socioambiental do meio urbano e interpretação sistemática e principiológica dos novos marcos legais. A sustentabilidade não deve ser tratada, nesse viés, exclusivamente no sentido de planejamento urbano estratégico:38 a simplista replicação de modelos empresariais como alternativa de modernização da cidade e de adequabilidade às exigências de eficácia e eficiência próprias do mercado não é medida suficiente para a superação dos desafios contemporâneos.

3 FUNÇÃO SOCIAL: SUSTENTABILIDADE E DIREITO À CIDADE

Como tantos outros brasileiros, me perdi, necessito

32 Constituição do Estado de Minas Gerais. 1989. Minas Gerais (Diário do Legislativo), Belo Horizonte, 22 set. 1989. Disponível em: http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/completa/completa.html?tipo=CON&num=1989&comp=&ano=198 9. Acesso em: 4 mar.2012.

33 FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro. Belo Horizonte: Fórum, 2011, p.38.

34 CERTEAU, Michel. A Invenção do Cotidiano. 1. Artes de Fazer. Petrópolis: Vozes, 1994, p.173. Acesso em: 4 abr. 2012, p.3.

36 VAINER, Carlos. Pátria, Empresa e Mercadoria. Notas sobre a Estratégia Discursiva do Planejamento Estratégico Urbano. In: MARICATO, Ermínia; Vainer, Carlos; Arantes, Otilia. A Cidade do Pensamento

Único: Desmanchando Consensos. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 75–103.

37 O Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas – ONU – aprovou, na 19a sessão regular, de 15 de março de 2012, resolução a respeito de moradia adequada no contexto de situações de desastre.

38 Esse modelo estratégico toma a cidade como mercadoria que deve a todo custo ser competitiva. O gestor que tradicionalmente lida com questões como crescimento desordenado, reprodução da força de trabalho, equipamentos de consumo coletivo, movimentos sociais urbanos, racionalização no uso do solo, tem agora que enfrentar também e, principalmente, a problemática da competitividade. VAINER, Carlos. Pátria, Empresa e Mercadoria. Notas sobre a Estratégia Discursiva do Planejamento Estratégico Urbano. In MARICATO, Ermínia; Vainer, Carlos; Arantes, Otilia. A Cidade do Pensamento Único: Desmanchando Consensos. Petrópolis: Vozes, 2000. p. 75–103.

PIRES, Maria Coeli Simões. Governança metropolitana em Minas Gerais e implementação do novo arranjo

institucional de gestão. Fórum de direito urbano e ambiental, Belo Horizonte, v. 7, n. 37, jan. 2008.

Disponível em: http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/31792

deste rebuliço de gente pelas ruas e meu coração queima gasolina (da comum) como qualquer outro motor urbano (Ferreira Gullar) 35

O espaço urbano necessita ser observado e avaliado a partir das transformações em processo, da interlocução dos atores sociais e das múltiplas variáveis que se desenham pela dialética dos olhares sobre a urbe. A regularização fundiária e a função social do espaço urbano devem ser analisadas sob a ótica da transversalidade do tratamento funcional-democrático dado às cidades e ao aproveitamento do solo, inseridos na discussão sobre os principais direitos coletivos relacionados à ordem urbanística. Para Edésio Fernandes, esse estatuto coletivo compreende: “direito ao planejamento urbano; direito social de moradia; direito à preservação ambiental; direito à captura das mais-valias urbanísticas; e direito à regularização fundiária de assentamentos informais consolidados”.40

Uma nova ordem jurídico-urbanística para regulação do uso, ocupação, parcelamento e desenvolvimento urbano, nos termos do autor, foi alicerçada, mas há que se avaliar criticamente a potencialidade da regularização fundiária – diante do seu enquadramento como política estritamente curativa – para promover alterações estruturais na forma desigual de acesso ao solo urbanizado, considerando que “o modelo dominial da propriedade acaba determinando uma permanência da produção de moradia pela via da posse ao lado da produção proprietária”.41

A cidade, especialmente no contexto democrático, aparece como locus, dotado de infra- estrutura e de uma rede de serviços públicos, onde acontece a interação e o travamento das relações sócio-políticas, econômicas e culturais. Extapolando o escopo meramente físico, a cidade apresenta-se como o cadinho de trocas, de reações, de funcionalização de seus elementos componenciais e, sobretudo, como o patamar de acesso universalizado a direitos.

A cidade sedia, portanto, a universalização do exercício da cidadania em suas diversas variáveis. O espaço urbano, por sua vez, percebido, a partir de uma base física delineada, o

39 GULLAR, Ferreira. Toda poesia. Rio de Janeiro: José Olympio, 1987, p. 425.

40 FERNANDES, Edésio. A nova ordem jurídico-urbanística no Brasil. In: FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia (Org.). Direito urbanístico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2006.

41 ALFONSIN, Betânia de Moraes. A Política Urbana em disputa: desafios para a efetividade de novos instrumentos em uma perspectiva analítica de Direito Urbanístico Comparado (Brasil, Colômbia e Espanha). 2008 (Tese de Doutorado). Disponível em: http://www.ippur.ufrj.br/download/pub/BetaniaDeMoraesAlfonsin.pdf. Acesso em: 08 mar.2012, p.53.

solo, sob os veios da pluralidade e da diversidade que compõem o mosaico da urbe, destina-se ao desenvolvimento das funcionalidades básicas de que habitação42 e mobilidade43 são categorias exemplificadoras emblemáticas.

3.1 Mobilidade

A mais recente inovação legislativa brasileira sobre o tema da mobilidade ocorreu com a edição da Lei 12.587, de 03 de janeiro de 2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, com vistas a ampliar o acesso universal à cidade, refazer o desenho jurídico-institucional da matriz de transportes e aprimorar a gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana. A nova lei, dentre outras medidas, exige que todos os municípios com mais de 20 (vinte) mil habitantes elaborem seus planos de mobilidade urbana, que deve superar o simples conceito de transporte.

Entendeu-se ser o conceito de mobilidade mais amplo que o de transporte, o que justificou o tratamento especializado do tema na gestão das políticas públicas das cidades brasileiras. A formulação da nova legislação teve arrimo nos artigos 21, inciso XX, e 182 da Constituição da República de 1988, cujo conteúdo normativo tem suas raízes e inspiração no movimento pela Reforma Urbana, que influenciou de forma direta o processo constituinte.44

A Constituição, absorvendo o influxo dessas demandas, estabeleceu um capítulo sobre “política urbana”, consagrando “o plano diretor como instrumento fundamental para o controle da função social da propriedade urbana”,45 visando a regular o não uso do solo, a inibir a especulação imobiliária e a potencializar o desenvolvimento urbano sustentável.

42 A regularização fundiária sustentável, inclusive, pressupõe não apenas a efetividade do acesso à terra urbana, mas, e, principalmente, inclusão e justiça social aliada à proteção do meio ambiente. Direito à moradia e ao meio ambiente são conciliáveis, como defende Cláudia Maria Beré. BERÉ, Cláudia Maria. Legislação Urbanística: A Norma e o Fato nas Áreas de Proteção aos Mananciais da Região Metropolitana de São Paulo. Dissertação. Universidade de São Paulo. 2005. Disponível em: www.teses.usp.br/teses/…/16/…/dissertacao_Claudia_Maria_Bere.pdf. Acesso em: 05 mar.2012.

43 Segundo Vera Telles, as mobilidades urbanas relacionadas à produção do espaço, aos novos padrões de segregação e à nova geografia da pobreza e da vulnerabilidade social devem ser sopesadas. TELLES, Vera da Silva. Trajetórias Urbanas: Fios de uma Descrição da Cidade. 3o Congresso Latino-americano de Ciência Política. ALACIP, UNICAMP. 4–6 de setembro de 2006.

Comunicados do IPEA no128 – A Nova Lei de Diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, Jan.2012. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/120106_comunicadoipea128.pdf. Acesso em:

17 jan.2012.

45 PIRES, Maria Coeli Simões. A função social no direito urbanístico e na política urbana: uma nova ordem de sustentabilidade das cidades. In: PEREIRA, Flávio Henrique Unes; DIAS, Maria Tereza Fonseca (Org.).

Associação Latino Americana de Ciência Política –

INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA.

3.2 Direito como Instrumento de Regulação

Nessa linha, o Direito, como instrumento de regulação, tem papel fundamental no processo de estruturação urbana, por ter o condão de romper com laços perversos entre planejamento, gestão e desenvolvimento urbanos rígidos e unidimensionais. A regulação urbana sustentável pressupõe um conjunto sistemático de representações e normas erigidas não na retratação de uma sociedade artificialmente concebida como homogênea, mas na conformação efetivamente heterogênea, plural e pulsante de manifestações sociais que compõem o espaço.

Cidades geridas pela lógica da sustentabilidade conseguem coadunar necessidades/ativos da comunidade, tornando-se espaços de mudança, desenvolvimento, inovação e aprendizado. “[…] As pessoas, embora sejam iguais perante a lei, possuem necessidades, capacidades e desejos distintos”,46 e a gestão sustentável, aliada à promoção da equidade na justiça, desarticula a lógica da supremacia de uma “burocracia autorreferente”47, conforme menciona Amartya Sen.

A cidade e o urbano, em uma concepção sustentável, necessitam ser compreendidos a partir de processos globais econômicos, sociais, políticos e culturais que remodelam o espaço urbano – influenciam os tempos e espaços e as transformações da vida cotidiana, inclusive, as oriundas da reestruturação produtiva e das releituras das relações sociais. A cidade tornou-se, ao mesmo tempo, o local e o meio, o teatro e a arena dessas interações complexas.

3.3 Déficit de Efetividade do Direito à Cidade Sustentável

Entretanto, “anos depois da promulgação da Constituição da República, a cartografia urbano- social é reveladora do mesmo caos, ainda mais agravado, e que se desenha em mapas distintos: o dos incluídos e o da geografia da exclusão”.48 A estruturação do espaço urbano

Cidadania e Inclusão Social: Estudos em Homenagem à Professora Miracy Barbosa de Sousa Gustin. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p.377–405, p.381.

46 SEN, Amartya. A Idéia de Justiça. São Paulo: Cia das Letras, 2011.

47 Expressão utilizada pelo economista Amartya Sen. SEN, Amartya. A Idéia de Justiça. São Paulo: Cia das Letras, 2011.

48 PIRES, Maria Coeli Simões. A função social no direito urbanístico e na política urbana: uma nova ordem de sustentabilidade das cidades. In: PEREIRA, Flávio Henrique Unes; DIAS, Maria Tereza Fonseca (Org.). Cidadania e Inclusão Social: Estudos em Homenagem à Professora Miracy Barbosa de Sousa Gustin. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p.377–405, p.381.

carece ainda de distribuição igualitária de bens e serviços, de amenização de disfunções, estruturais, de reversão da lógica de segregação espacial. É possível, pelo veio jurídico, atribuir mais sociabilidade ao “direito à cidade”, pela concepção de um paradigma de inclusão urbanística, ambiental, social, política – um paradigma de sustentabilidade.

Segundo Warat,

O paradigma ecológico da transmodernidade […] implica na proposta de transformação de todo um modelo de cultura, outra concepção do político, do econômico, do Direito, da subjetividade e do desejo, da palavra, da produção do saber (ciência e epistemologia), da estética, da saúde, etc.49

A pouca utilização das alternativas constitucionais criadas para intervenção no caos urbano, a baixa capacidade político-institucional dos municípios, a prática urbanística e fundiária excludente e perversa demandam o incremento de graus de sustentabilidade na implementação da função social do espaço: há que se apropriar das inovações nas políticas urbanas e habitacionais, no entendimento de Bethânia Alfonsín, para que se garanta a efetividade dos instrumentos hábeis a democratizar acessos.

A modernidade, para Warat, impregnou as relações entre o poder, o saber e a lei e, na sua dimensão simbólica, deixou “capturado o desejo em suas redes”50, inaugurando uma linguagem promissora, carregada de novas perspectivas dialógicas. A formação discursiva do Direito, especialmente, do Direito Urbanístico, deve, por si só, fincar esteios de sustentabilidade na idéia de função social, apropriada na complexidade do paradigma vigente.

A sustentabilidade pressupõe – e não apenas – reflexão sobre a composição conceitual e real das cidades, dentro e fora do escopo jurídico-institucional. A pós-modernidade e seus pressupostos auxiliam na percepção reveladora, no contexto jurídico, das nuances e heterogeneidade da sociedade, que deve ser concebida para além do discurso de coerência que

49 Luis Alberto Warat criou o termo transmodernidade significando, em uma vertente, “perigos e mal-estares que perpassam todo o social, a morte das identidades, uma hiper-realidade, que faz do emaranhado dos elementos simulados um grau muito mais sofisticado de alienação […]”. In WARAT, Luis Alberto. Territórios Desconhecidos: A Procura Surrealista pelos Lugares do Abandono do Sentido e da Reconstrução da Subjetividade. Vol. 1. Florianópolis: Fundação Boiteaux, 2004, p.403.

50 WARAT, Luis Alberto. Territórios Desconhecidos: A Procura Surrealista pelos Lugares do Abandono do Sentido e da Reconstrução da Subjetividade. Vol. 1. Florianópolis: Fundação Boiteaux, 2004, p.403.

lhe é, tradicionalmente, atribuído: a não linearidade é atributo das relações sociais travadas no bojo dos processos simbólicos51.

O habitus, definido, por Bourdieu, como rol de comportamentos que modelam o cotidiano das relações sociais, provoca disposição para as dinâmicas de aprendizado, responsáveis pela interpretação da realidade e alocação dos atores nos processos de composição social. O habitus e a dinâmica social estão presentes na construção do espaço urbano. E, nessa perspectiva, devem ser afinados os discursos do Direito e da gestão pública pela sustentabilidade, para que a cidade – com seus equipamentos coletivos -, efetivamente, se transforme em locus de cidadania, “campo” de arregimentação democrática, dada sua função social, constitucionalmente estabelecida.

Deve-se mitigar os efeitos de privatizações de espaços públicos sobre a coletividade; estabelecer compensações e responsabilizações pelos impactos sobre o meio ambiente urbano; regulamentar, com fiel adesão à principiologia regente das relações no espaço urbano, pelo viés democrático, os elementos conformadores do meio, neles compreendidos o mobiliário, o patrimônio cultural, as edificações, os espaços abertos, institucionalizados ou não, que compõem o ambiente, como feiras,52 mercados, lugares tradicionais de relacionamento da comunidade, dentre outros.

4 CONCLUSÃO

[…] “que futuro nos espera?”53

Refundar, consolidar e implementar uma ordem jurídica voltada para a promoção da reforma urbana, comprometida com os princípios de inclusão social e sustentabilidade e com o processo mais amplo de democratização do país, representa solução de “ecologização, em

51 BOURDIEU, Pierre. Questões de sociologia. Rio de Janeiro: Marco Zero, 1983, p. 90. 52 ALMG. FEIRAS LIVRES PODEM SE TORNAR PATRIMÔNIO CULTURAL.

Disponível em:

www.almg.gov.br. Acesso em 17 de abril de 2012.

53 WARAT, Luis Alberto. Territórios Desconhecidos: A Procura Surrealista pelos Lugares do Abandono do Sentido e da Reconstrução da Subjetividade. Vol. 1. Florianópolis: Fundação Boiteaux, 2004, p.369.

O Projeto de Lei n. 2.501/11, que declara patrimônio cultural do Estado as feiras livres, a Feira Modelo e a Feira Direto da Roça, realizadas no município de Belo Horizonte, teve parecer de 1o turno aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça da Assembleia Legislativa de Minas Gerais. A proposição pretende declarar patrimônio cultural as feiraslivres da Capital, cabendo ao Poder Executivo a adoção das medidas necessárias ao seu registro no Livro deRegistro dos Lugares, nos termos do Decreto 42.505, de 2002, que institui as formas de registro de bens culturais de natureza imaterial ou intangível que constituem patrimônio cultural do Estado.

todas as suas instâncias, de um modelo de cultura”54. Abrange, também, o direito a uma Administração Pública eficiente e eficaz, voltada, não apenas para a sindicabilidade das condutas e decisões administrativas, reposicionamento da burocracia institucional, mas, sobretudo, para a adoção de mecanismos preventivos contra a gestão de riscos e aptos a suportar decisões de equilíbrio.55

O espaço urbano, pensado a partir da sociologia de Pierre Bourdieu, é um “campo”, configurado como o lugar ocupado pelos atores na dinâmica dos encaminhamentos simbólicos, com recortes da realidade urbana. Nele, o habitus influencia a interpretação das cidades e seus consectários e, nesse viés, desempenha o Direito, com seus sistemas normativos, na pós-modernidade, papel fundamental na dinâmica de assimilação das heterogeneidades e diferenças inerentes à complexidade da urbe.

A regulamentação jurídica e a gestão pública, em suas conformações sustentáveis, pressupõem necessária plasticidade para abarcar mudanças relevantes de paradigma, especialmente, no que concerne à cidade: trata-se de refletir sobre a regularização fundiária, sobre o modelo de direito de propriedade trazido pela Constituição de 1988 e sobre o tratamento do solo urbano. Na perspectiva pós-moderna sustentável, as lógicas de produção e consumo das cidades, a mercantilização do espaço e da infra-estrutura urbana, especialmente, pela segregação centro-periferia, carecem de ser repensadas e ressignificadas à luz do princípio da sustentabilidade e de sua pluridimensionalidade.

A sustentabilidade deve reger os processos de parcelamento e uso do solo, a adoção de instrumentos de política urbana – particularmente, pelos municípios – e as formas de regulação da mobilidade e acessibilidade aos equipamentos urbanos. A função social do espaço urbano, percebida sob influxos de sustentabilidade, pressupõe, portanto, a articulação de políticas econômicas, sociais e urbanas para, ao mesmo tempo, coibir a segregação sócio- espacial, atenuar a privatização do espaço público e, sobretudo, incitar a conscientização acerca da assunção de responsabilidades pelas cidades.

54 WARAT, Luis Alberto. Territórios Desconhecidos: A Procura Surrealista pelos Lugares do Abandono do Sentido e da Reconstrução da Subjetividade. Vol. 1. Florianópolis: Fundação Boiteaux, 2004, p.392.

55 FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: Direito ao Futuro. Belo Horizonte: Fórum, 2011.

A sustentabilidade, em síntese, no que tange a ressignificação do espaço urbano, estabelece modelos de construção compartilhada de responsabilização do Estado, da sociedade civil e do mercado, e de releituras das práticas tradicionais de construção e gestão das cidades. Esse patamar civilizatório, para além do plano normativo e gerencial, será construído a partir da dialética do olhar; daquele que vê, e não do olhar que cega, como na caverna platônica.

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